河南省社会管理体系创新研究

侯远长

（郑州华信学院，河南郑州451150）

胡锦涛在建党90周年讲话中第一次提出了“建设中国特色社会主义社会管理体系”的科学概念。党的十八大丰富、创新了这一思想，指出：“构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”［1］建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，对于中原经济区建设及河南省的振兴都具有重大意义。

一、河南省社会管理的特点

社会主义国家的政治制度、意识形态同资本主义国家有着根本区别，社会管理体系也存在着很大差别，这就决定着中国特色社会主义社会管理体系的内容和特点。实现河南省社会管理体系的创新，首先要研究、认识社会管理的形态及特征。

1.社会管理形态的表现。社会管理，是由“社会”和“管理”构成。社会是由经济基础与上层建筑结合在一起的人群，形成人际关系、组成社会组织；管理是社会运行的一种规则。社会管理在实践中逐步形成了自己的管理形态。一是官方行政机构管理形态，包括行政、司法、安全、社会保障等官方机构进行社会管理；二是城乡社区自主管理形态，主要是通过人民群众“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”［2］的方式进行社会管理；三是非政府组织管理形态，通过各种社团、学会、研究会、基金会等社会组织进行社会管理。社会管理三种形态相结合，构成了中国特色社会主义社会管理体系的基本框架。

2.河南省社会管理的特点。河南省非常重视社会管理工作，伴随着中原经济区建设，在实践中不断创新社会管理手段，提高社会管理的科学化水平，全面促进经济社会的发展，取得了可喜的成就，呈现出河南鲜明的特点。第一，以改善民生为重点，创新社会公平制度。社会公正和谐是中国特色社会主义制度的价值所在和基本特征之一，它像旗帜指引着社会管理的方向。近几年来，河南省以改善民生为重点，创新了社会公正管理机制。一是把改善民生作为基本内容，丰富社会公平机制。通过扩大就业、完善社会保障、健全公共服务体系等方式，着力保障和改善民生。2005年以来，河南省民生投入逐年加大，“十大民生工程”累计投入2000多亿元，切实解决了广大人民群众的切身利益问题。二是把公正执法作为基本原则，创新社会管理机制。按照卢展工“四个重在”的要求，开展了全省政法战线以维护社会公平为天职，树立秉公执法的观念，形成公道正派品质，做到谨言慎独、善思明鉴、洁身自好、清廉司法，让权力真正成为维护公正、匡扶正义的武器，为人民掌好权、用好权的活动。三是把制度作为保障，发展社会公平机制。河南省在社会管理方面，加强了一系列的制度建设，以制度规范保证社会公平，各级党委和政府发挥制度优势，充分调动各方面的积极性、主动性、创造性，依法履行好社会管理、公共服务职能，把制度落实到基层、落实到实处，见到实效。第二，以维护平安河南建设为重点，创新社会稳定制度。平安河南是河南人民的共同愿望，是我省社会管理创新的重要着力点。为实现平安河南这一目标，打造平安河南建设的新格局，河南省采取了如下措施。一是针对市场诚信引发食品安全问题，开展诚信教育，加大市场的管理与监督，遏制“瘦肉精”“打水肉”“染色馒头”等假食品、毒食品的泛滥。二是重点解决好各种利益冲突。这种利益冲突主要表现为经济领域因分配不公、贫富差距拉大而导致的不同利益主体的对立；政治领域集中表现为政治参与和利益表达的失衡引起的不同利益主体的对立；文化领域集中表现为教育权利和文化娱乐消费水平的失衡引发的不同利益主体的对立。这些利益主体的对立和冲突，必然影响到社会的和谐与稳定。通过政策的力量可以化解这些问题，进一步维护河南社会的平安。三是整合资源、发挥资源优势，加强平安建设。首先，加强人力资源建设，化解各种矛盾。如焦作等市建立人民调解组织，发挥调解人员的积极性和创造性，在预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、维护社会平安、推动经济社会协调发展方面发挥了重要作用。其次，优化部门资源，维护社会的和谐稳定。如郑州市整合派出所、司法所、法律、信访、安检、社保、武装部、巡防队、消防队等部门的力量，形成具有巨大优势的综合治理平台，保证了郑州的经济发展、社会安定，在社会管理创新中发挥了重要作用。再次，加强技术资源建设，使社会管理科学化。如新郑市把110电子眼与城市管理有机结合起来，推进视频监控系统建设，把公安110指挥中心拓展为应急服务指挥中心，使出警110变成民生110，电子监控变成电子城管，从而形成了市乡村三级统一规范运作的视频监控体系和严密的治安防范网络。第三，以建立和谐社会为重点，创新化解社会矛盾制度。建立化解社会矛盾制度，其关键是有效处理各种社会矛盾，这是社会稳定和谐的基础，也是考量各级党员干部执政能力的标准之一。河南省在围绕创新化解社会矛盾制度方面，作了扎实有效的工作。一是建立“四级”群众工作网络。到目前为止，全省18个市、158个县（市、区）全部设立了党委群众工作部，形成了以群众工作部为龙头，以群众工作站为纽带，以群众工作室为基础，以村组群众工作信息员为前哨的四级群众工作网络。以群众工作为内容，开通了畅民意的“高速公路”和解决群众问题的“绿色通道”。二是开展帮扶救助活动。全省大多数市县设立了解决特殊疑难信访问题专项资金，由群众工作部负责管理，对那些求诉合理但无政策依据、涉案金额较小、确有困难的“丁子案”“骨头案”等，通过一次性救助、适当救助、个案救助等方式予以解决处理。三是创造“四抓”工作法和“三调联动法”。“四抓”法是南阳市创造实施的“抓排查、抓调处、抓源头、抓机制”的工作方法；“三调联动”是新郑市创造实施的“人民调解、行政调解、司法调解”的工作方法［3］。这些社会管理创新的方法在化解社会矛盾，维护社会和谐方面发挥了重要作用。第四，以以人为本为重点，创新协调关系制度。协调关系是科学发展观方法论的重要内容，是正确处理改革、发展、稳定三者关系的根本要求。近几年，河南省以科学发展观为指导，按照构建和谐社会的要求，以正确把握和妥善解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，运用协调关系的制度优势，从政策、项目、改革、决策等方方面面加强利益协调，从诉求表达、矛盾调处、权益保护等方面加强制度建设，有效地促进了经济发展、社会稳定。一是推行“四议两公开”工作法。自邓州市首创“四议两公开”工作法后，在全省在四万七千多个行政村进行推广，提高了村级事务决策和管理科学化、民主化水平，基本上消除了上访事件的发生。二是多策并举，加强信访源头和其他矛盾源头治理。濮阳市实行定期回访制，定期对已办结的重要信访案件进行回访，进一步做好后续思想工作，实现了报结一起、息访一起的目标任务。三是开展社会稳定风险评估工作。2010年4月，省委颁布了《关于深入推进社会稳定风险评估工作的意见》，把社会稳定风险评估作为维护社会稳定的一项基本性工作，通过这个文件协调了各方面的关系，取得了可喜的效果。

二、河南省社会管理面临的新问题和新挑战

党的十八大报告强调指出，当前我国仍处在发展的重要战略机遇期，这个战略机遇期，又是社会矛盾的凸现期，因此，社会管理面临着不少新问题和新挑战，党中央号召我们，“战胜一系列重大挑战”［4］。这是社会管理的艰巨任务。河南省同全国一样，在社会管理方面存在着不少薄弱环节，面临着新的问题和挑战。

1.面临的新问题。第一，社会管理理念滞后，协调关系薄弱。理念创新是社会管理创新的先导和关键，只有先进的理念作引领，才能实现管理的创新。河南省社会管理理念滞后的主要表现是“四重”和“四轻”：重经济建设，轻社会管理；重强势群体利益，轻弱势群体利益；重控管，轻服务；重公有经济，轻个体经济。这些问题的存在严重影响着发展的积极性，阻碍着社会管理创新。第二，社会管理主体单一，不能充分发挥非政府组织管理的积极性。一些地方政府职能部门仍然存在着全能政府的思维惯性和行为，忽视非政府组织社会管理的积极性和创造性。这些部门在实现“两个转变”的过程中，并没有真正将“两个转变”落到实处，即社会管理主体还没有由单一主体转变为多元主体治理；管理方式还没有由包揽一切的直接管理转变为间接管理。这直接影响了各类非政府组织社会管理积极性和服务社会功能的充分发挥。第三，社会管理方法落后，忽视管理载体的职能。其主要表现：一是社会管理方式或模式过于指令化、管控化、事后化，难以应对突发事件；二是社会管理方法片面强调行政化、程序化、一统化，严重影响社会活力的增强；三是社会管理手段片面强调职能化、部门化、单一化，忽视了各类社会组织和社会公众积极参与社会管理的积极性、主动性、创造性。在社会管理载体上，一些单位和个人忽视管理载体的服务作用，不能把基层社区作为社会管理的重要载体，发挥其服务社会的巨大作用。第四，社会管理中的具体问题。一些农村社区仍存在脏乱差现象；民生事业管理还存在项目控制度不健全、管理不规范的问题；市场管理存在规章制度不健全、疏于管理的问题；食品安全管理缺乏长效监督机制和专业人员管理问题；社会治安管理存在盲点，缺少“组合拳”的严打和综合治理；公用设施管理存在管网不健全、管理技术与水平不到位的问题；交通管理存在交通不畅、路网结构不合理、公交滞后、电动车无序违章、汽车超载破坏道路等问题；失地农民的安置管理存在着农民素质亟待提高、技能亟待加强等问题。

2.面临的新挑战。河南省同全国一样正面临着发展机遇期，正处在“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”［5］的深入发展时期，这些新任务、新特点给加强和创新社会管理提出了一系列新挑战。第一，改革开放深入发展中出现的新矛盾、新问题的挑战。其主要表现：一是河南人口多、底子薄、基础弱、发展不平衡的基本省情没有根本改变，尤其是卢展工书记总结的“钱从哪里来、人往哪里去、民生怎么办、粮食怎么保”四大难题给社会管理创新事业带来的挑战。二是在经济发展中片面强调GDP的单纯增长，对社会发展兼顾不够，“一头重、一头轻”和“一条腿长、一条腿短”的现象比较严重，社会事业等方面的发展相对滞后，优质教育资源短缺，上学难、上学贵、教育公平等问题比较突出，给社会管理创新带来的挑战。三是医疗服务供给总量相对不足，群众看病难、看病贵的问题仍然比较突出，社会保障体系不完善、不健全给社会管理创新带来的挑战。四是河南省的工资收入普遍低于全国水平，民生“欠账”问题突出，给社会管理带来了很多问题。第二，经济社会发展阶段性特点带来的挑战。党的十七大报告把这一阶段性特点概括为“两个没有变”。即我国仍处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的主要矛盾没有变。党的十八大报告又把经济社会发展的阶段性特征高度概括为：“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。”［6］这些阶段性特征给河南省社会管理创新带来了一系列新的挑战，具体表现为两个方面：一是从世界经济发展规律上看，国民收入从中等收入向高等收入转变时期的国家，即经济社会处于加快发展奔向现代化的时期，正是容易出现经济失调、社会失序、人们心理失衡的时期。目前，河南省同全国一样，总体上已经进入新型工业化进程的中期，但长期形成的结构性矛盾和粗放型经济增长方式尚未改变，产业结构、消费结构加速升级，经济结构、社会结构深刻调整，改革攻坚过程中深层次的矛盾问题突显等等，这些问题都会给社会管理创新带来严峻挑战。二是从河南省经济发展现实看，一方面经济发展进入快车道，另一方面又是各种社会矛盾和问题急剧增多的时期。社会管理创新面临着两大挑战：一个是工业化与就业关系的挑战。河南省劳动力数量庞大，要解决他们的生活工作问题，就必须在推进城镇化过程中找到一条增加就业的新路子。另一个是新型工业化与信息化关系的挑战。一般情况下，发达国家都是在工业化阶段完成后进入信息化阶段，而我们工业化还未完成、信息化却已到来，这就要求我们正确认识和处理工业化与信息化的关系。第三，历史遗留的民生问题以及自然灾害、突发事件带来的挑战。一是历史遗留问题。改革开放以来，河南省有不少的遗留问题，诸如原民办教师问题、企业军转干部问题、水库移民问题、国企改制问题、劳动社保问题等等。这些遗留问题人员多、分布广、时间跨度长、处理难度大，而且容易产生攀比关联效应。二是自然灾害问题。河南自然灾害频发，且种类繁多、危害严重，每年在不同县市都会发生不同程度的洪、涝、干旱和气象、地质等自然灾害，给经济社会发展及人民的生命财产带来了严重损失。自然灾害具有突发性强、破坏力大和不可预测性的特点。如何应对自然灾害的发生，给社会管理提出了新的挑战。三是突发事件。突发事件具有偶发性、危害严重、影响面广和不可预防的特点。随着市场经济的深入发展，河南省突发事件、群体事件有所增加，给社会造成了巨大的影响。这些问题的暴露，给政府和有关部门提出了新的挑战。

三、以改革创新精神推进河南省社会管理体系创新

河南省社会管理体系创新，其主要内容和结构应包括社会管理领导体系、社会保障体系、基层社会管理运行体系、基层社会服务体系四个方面。

1.形成新型社会管理领导体系。社会管理创新，关键是要充分发挥执政党总揽全局、协调各方的领导核心作用。因此必须创新执政方式，建立新型社会管理领导体系。第一，坚持以全省各级党委常委为核心，以书记为第一责任人，把社会管理工作摆在议事突出位置，经常分析研究并采取可行有效的对策。如果出现严重失误，导致严重的社会矛盾和冲突，要认真严肃追究领导责任。第二，建立党委领导、政府负责的制度。社会管理是政府工作的重要组成部分，在建设服务型政府过程中，通过管理为广大人民群众提供更多更好的公共服务。在这个管理实践中，各级党委要发挥领导核心作用，政府要发挥主导作用，正确处理社会管理方面的党政关系。凡是重大事项都应及时提交党委研究解决，把社会管理纳入党委议事日程。第三，党委要充分发挥工青妇等群众组织、基层群众自治组织、非政府社会组织和企事业单位的协同作用。在党的领导下，要认真协助政府有关部门做好公共服务工作；要依法维护本组织成员的合法权益。第四，国有企事业单位的党组织在社会管理工作中要发挥重要支柱作用。一方面，要管理好、服务好本单位职工的工作和生活；另一方面，企事业单位要积极协同地方政府、街道办事处、社区做好社会管理工作。

2.统筹推进河南省城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，也是社会管理体系中的重要组成部分。积极推进城乡社会保障体系建设要做到四点：第一，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。第二，改革完善企业和机关事业单位的社会保险制度，整合城乡居民基本养老和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老和基本医疗保险制度，逐步作实养老保险个人账户，实现基金养老金统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制，这是社会保险体系建设的重点所在。第三，完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作。第四，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。

3.建立基层社会管理运行体系。基层社会管理运行体系是指条块结合，以块为主，以条为辅的社会管理运行体系。这个体系中的条，就是中央部委自上而下的垂直管理；块就是各级政府按地区分工负责进行管理。要做好条块结合，以块为主、以条为辅的管理运行工作。加强基层社会管理运行体系建设，必须由乡镇街道办事处和社区主要领导牵头，吸收辖区内各专门管理部门主要负责人参加，共同组成基层社会管理委员会。其职能任务是定期分析研究情况，参与沟通与协调社会管理工作，一旦出现矛盾、问题及突发事件，在委员会统一领导下，进行紧急协商，采取有效措施，并及时向上级汇报。作为委员会的联系成员，要同委员会保持经常性的联系，互通信息、互通情况，使基层社会管理体系在健康有效的状态下运行。

4.建立基层社会服务体系。基层社会服务体系，是以村委员、居委会和社区为平台，在维护公共卫生、保护生态环境、防病防疫、安全保卫等方面发挥作用。参与这个服务体系的组织属于群众自治组织，没有正式编制，只能根据需要聘请一些办事人员。建立基层社会服务体系，需要做好以下工作：政府要加大投入，充分保证服务体系正常运转和有效地进行管理；不断提高服务水平，积极主动帮扶老弱病残及其他特殊群体人员；引导志愿者、社会管理工作者、社会组织、慈善机构参与到社会管理工作中来。

四、坚持“三先”原则，从根本上加强河南省社会管理体系建设

社会管理中的“三先”原则，是指民生优先、服务为先和基层在先。河南省社会管理体系形成后必须采取可行措施保证其正常运行，从根本上、源头上、基础上保证社会管理体系的有效运行。

1.坚持民生优先，从源头上推进社会管理体系。民生是社会管理之基、和谐稳定之本。社会管理所遇到的矛盾和问题，大量是由民生问题引发的。因此，从根本上保证社会管理体系正常化运行，就必须将源头预防和末端治理相结合，解决好民生问题。第一，加快发展、加大投入保民生。科学发展观的要求，发展是第一要务，解决好民生问题，必须建立在经济社会发展的基础上，离开发展一切无从谈起。与其他地区相比，河南属于发展中省份，更要坚定不移地坚持科学发展这一主题，以加快转变经济发展方式为主线，在发展中转变和调整，在发展中提升和增效。走出一条“两不牺牲”的“三化”协调科学发展新路子，实现“两高一低”的目标。在发展的基础上，进一步完善民生制度，不断加大公共财政对民生建设的投入力度，着力解决突出的民生困难。第二，做好群众工作，贴近群众抓民生。社会管理主要是对人的服务和管理，本质上是做好人的工作。河南省是全国人口第一大省，做好群众工作尤为重要。因此，要牢固树立群众观点，站稳群众立场，坚持党的群众路线，把握新时期党的群众工作的内容、原则和方法。想群众之所想、急群众之所急，为群众排忧解难，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。各级党委、政府都要把民生建设作为“一把手工程”，紧紧抓住群众最关心最直接的利益问题，列出项目、定出目标、明确责任，每年办成几件民生大事实事，让人民得到实惠、真正取信于民。第三，统筹城乡发展，改革发展促民生。统筹城乡发展，缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，加快构建覆盖城乡、公平合理、普惠标准不断提高的基本公共服务体系，努力实现党的十八大提出的学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，使改革发展成果更好更公平地惠及城乡群众。河南省在改革中总结了许多好的经验，诸如四议两公开、义乌经验、渑池模式等等。这些惠及民生的好经验在深化改革中应继续拓展，民生建设在改革中应不断加强，使惠及民生的成果在改革中不断扩大。

2.坚持服务优先，从根本上创新社会管理体系。社会管理的核心是服务群众。只有坚持服务为先，寓管理于服务之中，广大人民群众才会支持和参与。全心全意为人民服务是党的宗旨，是共产党生机活力的基础。一定要以优质服务引领社会管理创新，使社会管理体系成为服务人民、温暖人心、凝聚民心的伟大事业。第一，社会管理要切实做好为广大群众服务的工作。总结河南省社会管理方面的经验作法，整合地方及有关部门的力量资源，建立完善社会服务管理综合平台，实行近距离、一站式、一条龙服务，尤其是发挥城乡社区服务功能，不断增强社区服务实力，使之承担起服务“社会人”的责任。建立和完善群众求助、投诉的联动受理、快速处理、及时反馈工作机制，提高工作效率，提高服务质量，努力为人民群众提供多样化、专业化的服务。把管理与服务有机结合起来，真正做到投诉必接、求助必应、困难必帮，在社会管理过程中树立为民、便民、利民的良好形象。第二，社会管理要切实做好为新的利益群体服务的工作。伴随着改革开放的深入，社会格局的深刻变化，社会阶层分化越来越明显，新的利益群体产生而且越来越活跃，表达诉求的现象越来越突出。为此，要深入研究新利益群体形成发展规律和服务管理规律，解决好他们的诉求，维护好他们的利益；要发挥好他们创业自我管理、反映诉求的作用，严防被敌对势力利用，危及社会的稳定。第三，社会管理要切实做好为流动人口、特殊人群的服务工作。改革开放的深入开展，流动人口越来越多。河南省是流动人口最多的省份，更应切实服务好流动人群。要积极稳妥推进户籍制度的改革，消除城乡二元双轨制，全面推行居住证制度，建立覆盖全部人口的动态服务管理体系。对流动人口要加强技能素质培训、业务指导、住房租购、子女上学、就医等权益保障工作，对他们要做到真心关爱、真情帮助、真诚服务，使他们在社会上受到尊重、享受公平，成为建设美丽中国的积极力量。特殊人群，是社会一个重要的群体。在我国社会主义社会的大家庭里，要更应关爱他们、服务他们。要建设一批释放解教人员回归社会后的培养基地和对精神病人进行治疗管护的专业性医疗机构，要有对严重不良行为的青少年进行教育的专门学校、对流浪儿童进行教育保护的救助机构，把对特殊人群的服务管理工作真正落到实处。

3.坚持基层在先，从基础上夯实社会管理体系。中央领导强调，社会管理的重点在基层，难点在基层，希望也在基层。由此可见，基层是社会管理工作的基础，这个社会管理工作的基础不牢固，管理这个大厦就很难持久屹立在社会上。所以，各级领导把工作的着眼点和注意力更多地放到基层，着力提高基层社会服务能力和水平。第一，建立健全基

层党组织，做实做强城乡社区。要积极推进各领域的党组织建设，经济社会发展到哪里，党组织就建到哪里，努力实现党组织和党的工作全覆盖，加强党对基层社会服务管理工作的领导，使其成为基层凝聚人心、服务群众、维护稳定、促进和谐的坚强战斗堡垒。与此同时，要做实做强城乡社区，积极探索基层社会管理体制的改革，大力加强城乡社区建设，使其成为服务人民的基本单元。各级党委和政府要加强对城乡社区建设的领导，保证人员、经费、时间的落实；要以城乡社区为依托，引导群众自我管理、自我监督、自我教育、自我服务，以及志愿服务，发挥好基层群众自治组织在服务管理中的重要作用。第二，推行网格化管理，做好基础工作。网格化管理是社会管理的创新。郑州市实施的网格化管理已取得丰硕的成果，全省都要学习郑州网格化管理的经验，使网格管理员切实承担起了解社情民意、采集管理信息、服务社区、化解矛盾纠纷等职能，使网格把服务管理做到群众身边，解决好他们的切身利益。社会管理的基础工作，是在服务人民、管理社会上。要创新社会管理工作，就必须做好基础工作。一是围绕人、地、物、事、单位、组织等基本要素，做好基础信息的采集、更新、维护工作，使之信息化、科学化和实用化；二是加强社会矛盾的排查、调处、做好工作，消除不稳定的因素；三是落实信息网络管理责任，建立完善网络舆论引导、网上有害信息监测和查处机制，不断提升动态管理能力，维护良好治安秩序。

［1］［2］［4］［5］［6］十八大报告辅导读本［Z］.北京：人民出版社，2012.35，27，6，20，2.

［3］姜山清.河南加强和创新社会管理分析与研究［J］.学习论坛，2011，（5）.