公平正义:公共行政的价值选择

颜燕师

(中共三明市委党校 福建 三明 365000)

公平正义是人类社会追求的永恒主题，关系到社会的和谐稳定和政权的合法性，是政府行政职能有效发挥的前提和基础，是各国政府公共行政中都应重视和坚持的价值标准，也是提高公共行政管理水平的重要保障。当前我国已进入改革发展的关键时期和社会转型时期，各种社会新老矛盾凸显，出现了前所未有的复杂局面。公平正义正是协调、消弭社会各方面矛盾的价值基础和道德武器。因此，作为权力授予者和委托权力执行者的政府只有以公平正义为其基本的行政价值理念来指导我们的制度设计和主要的政治、经济、社会、文化安排，保持社会公平正义，才能最终使社会全体成员共享经济社会发展成果。

一、内涵辨析:不同语境中公平正义之释义

公正一词源于古希腊，意为“置于直线上的东西”，与正直、公平、合法同义。《美国百科全书》的条目释义中说:“公正是一个社会的全体成员相互间恰当关系的最高概念”，它“不取决于人们关于它究竟是什么的想法，也不取决于人们自认为公正之事的实践，而是以一切人固有的、内在的权利为其基础的;这种权利源于自然法面前人人皆有的社会平等。”在《辞源》中对于公正的解释是:“不偏私，正直。”“公正是社会道德范畴和道德品质之一，指从一定原则和准则出发对人民行为和作用所作的相应评价，也指一种平等的社会状况，即按同一原则和标准对待相同情况的人和事。”纵观人类历史，无论西方还是东方，公正都是其时代精神所关注的核心问题之一。

(一)近代西方视角中的“公平正义”

18世纪末19世纪初的英国功利主义学说代表人物边沁和密尔认为只要能满足“最大多数人的最大幸福”，则制度和行为都是符合正义的。密尔认为最大幸福原理主张:“行为和制度按照其有助于促进幸福的程度是正确的，按照其有助于产生不幸福的程度是错误的。”二十世纪六七十年代以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派认为公共行政的核心价值应该是社会公平，主张“公平至上”。他强调了社会公平的重要性，公平是每个人拥有的权利，不受政治交易或社会利益的制约。同时期的罗尔斯于1971年发表了《正义论》，在对功利主义进行批判的基础上提出了作为“公平的正义”的新正义观，成为当代西方最具有影响力的公平正义理论。罗尔斯指出:“正义是社会制度的首要价值。”他强调合理、正义的社会基本制度能够给公民实现人生理想、生活目标提供公正的条件。只要有一个公平、公正的社会环境，正义原则就能被人们普遍选择。他指出在“原初状态”下或者受“无知之幕”的限制人将摒弃功利主义原则而共同选择两个相当不同的正义原则:第一个原则是“自由的平等原则”，它强调每一个人都“平等”地享受政治自由等各种权利，首要是维护个人自由权利和机会平等，平等是其核心与灵魂;第二个原则是“差别原则”，它强调社会经济的不平等，必须能够促使社会中“处境最不利”的成员获得最大的利益。这条原则主张国家必须对社会经济利益实行再分配，以改善最不利者的社会地位，使社会中处境最差的那部分人的经济利益也能得到一定改善。罗尔斯的正义论是一种有关理想社会的理想理论。在他看来，通过实施正义原则可以把公民和社会有机统一起来，最终达到自由、平等、和谐的理想社会境界。

(二)改革开放以来中国社会“公平正义”的嬗变

从党的十一届三中全会到二十世纪九十年代初期，重点强调“效率”的社会公正。邓小平同志重新论述了社会主义社会公正的科学内涵，将社会公正视为社会主义本质的题中应有之义，坚持通过生产发展来夯实社会公正的基础，把共同富裕当作实现社会公正的终极目标，把民主法制作为社会公正的政治根基，认为社会主义是实现社会公正的制度选择。十三大报告提出，坚持共同富裕，在促进效率提高的前提下体现社会公平。十四大报告进一步明确为，在分配制度上，以按劳分配为主体其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。十四届三中全会强调，以按劳分配为主体、多种分配方式并存，体现效率优先、兼顾公平的原则。人们意识到在追求经济效率的同时，也必须重视社会公正的实现。因此，党的新一代领导人提出了“效率优先，兼顾公平”的指导原则，即初次分配注重效率，根据社会主义市场经济的自主调节，按劳分配财产;再次分配注重公平，在市场经济无法调节或调节不到位的地方通过政府的政策指向对弱势群体进行政策上的优惠，以此防止社会出现两极分化。十五大报告提出，坚持效率优先、兼顾公平，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定。十六大报告认识进一步深化为，初次分配注重效率，再分配注重公平。党的十六届六中全会则明确提出要确立社会主义核心价值体系，公平正义就是社会主义的核心价值之一。到了十七大中国共产党对公平的认识有了质的飞跃，十七大报告强调了实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，再一次为中国共产党人明确了目标和方向，也警示全党，作为政党意志和国家意志实施者的公共行政也理应把公平正义作为自己的核心价值之一。党的十八大报告更强调指出:公平正义是中国特色社会主义的内在要求。这是对新世纪新阶段党坚持和发展中国特色社会主义经验的深刻总结，也是对实现全面建成小康社会和全面深化改革开放目标做出的新部署。促进和维护公平正义是全面建成小康社会的主要着力点，也是全面深化改革的重要价值取向。报告还在“必须坚持走共同富裕道路”的论述中提出“使发展成果更多更公平惠及全体人民”。强调“更公平”，是“以人为本”理念的进一步深化和细化，是将以更大力度改善民生和加强社会建设的明确信号。

二、应然诉求:公平正义作为公共行政价值取向的必然要求

(一)公共行政公共性的必然要求

公共行政以社会公平为其价值诉求，是其“公共性”使然。有学者指出“公共行政是指国家机关依据法律，遵循公共目的，行使公共权力，处理公共事务，提供公共产品与公共服务，承担公共责任，实现社会公平、公正的管理活动。”公共性是现代社会的本质属性，公共性意味着共有性而非私有性，共享性而非排他性，共同性而非差异性。公共行政的内在要求是代表、实现和维护公共利益，现代政府作为权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的公共利益和人民的意志，从保证公共利益的出发点入手，制定与执行公共政策。政府通过行使公共权力维护和实现公共利益，这是所有政府公共性的共同内涵。而所谓公共利益，是指一定范围内特定多数人的共同利益，它产生于社会又独立于社会。现代政府运用公共权力进行政治统治，必须以为社会公众提供服务、履行社会职能为基础，其外在表现就是满足公共需要。另外，公共性又是行政管理的本质规定，公共性规定了公共行政必须为全体社会成员服务，决定了向社会成员提供公共产品的公平性。公共行政所要实现的社会公平不是某一领域、某一时段的公平，而是全方位的整体公平。公共行政如果背离政治性、公共性，丧失其本质诉求，只注重管理主义，就会失去其存在的合法性依据。

(二)公共行政价值性的必然要求

人们认为行政与价值无涉，仅仅是执行政策的工具。事实上，公共行政有自身相对独立的价值，政府的公共行政行为都具有其自身的价值表达，而且价值是公共行政的灵魂，涉及行政管理即涉及价值问题。行政管理者在实际工作中都会经常把个人价值掺入到目标的实现过程中，这其实都是在进行价值的分配。行政决策与行政执行就是公共行政价值性最直观的体现。

1.行政决策不仅仅是在掌握各种事实基础上的判断，更是在不同价值之间进行判断与抉择。政府行政管理中的决策针对的大多是影响社会全局性的公共事务，因此在决策过程中必须对各种价值进行平衡。美国著名管理学家赫伯特·西蒙认为:“决策不仅包括事实命题。……决策还有某种规范性—它们都是选定一种未来状态作为最佳者，并让行为直接指向选好的方案。简言之，决策既有事实成份，又有伦理成份。”即行政决策是一种价值性的决策。

2.行政执行过程中也具有价值性。行政执行不仅是技术性的处理过程，更是价值的选择过程。行政管理目标的实现很大程度上取决于行政管理者对决策、原则与规则的理解程度，对具体场景和事件的了解情况、把握程度以及如何把规则应用到具体场景中。如果公共行政是积极的行政，在价值取向上以公平为优先选择的价值标准，那么行政管理者在行政执行过程中就会更加注重人与人、人与社会之间利益的“相称”和“平衡”。价值理性是公共行政学的主导理性形式，公共行政必须合乎价值理性的要求，并在确定以公平正义为其合理价值目标的基础上开展工作，将价值取向趋向于平等公正地满足社会成员的需求，从无限存在的行政需要中优先选定对于国民来说最为有益的政策，并准确而迅速地付诸于实践。

三、路径探索:实现行政公正的多维向度

站在公共行政的视角，公正是一个能综合、包含和指导、调整其他价值目标的最高的全局性的价值目标，是现代政府行政的核心理念。政府行政只有以公平正义为首要价值理性选择，才能促进社会公正的实现，才能维护和增进国家和社会的长治久安。

(一)行政领导要实现人民主权正义

我国是社会主义国家，一切权力属于人民。掌握国家权力的人必须站在最广大人民根本利益的立场上，把权力看作是人民赋予的责任，这是公共权力的本质，也是人民主权正义的主要内容。

1.要树立心系群众，服务人民的良好风气。根据人民主权正义要求:人民是国家的主人，国家公务员是人民群众的公仆。领导干部要始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，在思想上尊重群众，政治上代表群众，感情上贴近群众，作风上深入群众，工作上为了群众，真正做到立党为公、执政为民，努力让人民享有真正的主权。

2.要树立以人为本的科学发展观。“以人为本”就是发展为了人，发展依靠人，发展成果人人共享和促进人的全面发展。既然“以人为本”的目的是为了人，领导干部就应该树立一切围绕人的需要、能力和个性来推进发展，不仅要努力使社会发展成果惠及全体人民，还必须不断实现人们的平等、和谐发展，保障和维护弱势群体的基本权益、基本需求和人格尊严。此外，政府要把促进人的全面发展作为向社会提供公平正义的目的。人的正义思想必须在社会发展中才能得以实现，而政府及其行政在自觉实现公平正义的努力中，必须在社会发展的目标体系中突出人的全面发展的核心位置，才能做到公正行政，领导干部才能担负起促使社会公平正义实现的使命。

3.要培育行政人员的行政道德。公共行政的主体是人，公共行政的对象也是人，由于人的个体差异、现代社会公共行政多元价值的存在以及价值之间可能的冲突，需要行政人员针对具体场景做出有效应对和恰当选择，这就需要培育行政人员的行政道德。培育行政人员的行政道德就要培育行政人员的公正精神、公仆意识和自觉接受监督的意识，行政人员在处理他人或者其他集团的利益关系时，应平等待人、恪守公道;在处理个人与集团利益时，应公正不偏私，不能考虑个人私利，不应当也不能把个人私利掺杂到公共事务中，而是无条件地尊重和服从公共利益;要“甘当人民公仆”，全心全意为人民服务，秉公办事，提高效率;要摒弃盲目服从导致的行政上的人身依附关系，充分发挥行政主体的创造性和能动性，并且主动自觉接受各种监督。

(二)行政决策要突出科学民主正义

政府决策要保证公共政策符合民意、实现行政权力的科学民主化。

1.调查研究是正确决策的前提。作为领导干部要经常深入基层，深入群众，进行广泛的调查研究，充分听取人们群众和下级组织的意见，集思广益，不断推进决策的科学化、民主化。要建立社情民情反映制度，通过建立有效机制，保障基层民众和下级组织的意见能及时反映上来。

2.完善行政机关内部决策规则和决策程序，重大行政决策要进行合法性论证。必须明确职能分工和行政决策权限，建立政府综合协调机构。将公正、公开、公平、理性和公众参与等现代行政程序引入决策程序当中，决策要公开，除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果都要公开，公众有权查阅，决策还要吸收专家咨询，要广泛征求意见，建立健全公众参与机制。行政决策及其实施都必须在宪法与法律的框架内进行，政府也应指定或者设立专门机构，具体负责重大行政决策的合法性论证事务。

3.健全决策监督机制。监督不仅包括决策前、决策中和决策后的监督，还包括党外人士、群众和舆论等的监督，要明确各个监督主体的监督内容、对象、方式和程序。

4.建立健全行政决策跟踪反馈和责任追究制度。由于决策的对象和环境总是变动的，因此决策是一个动态过程。这就要求决策时要富有前瞻性和弹性，保持必要的应变能力，对不适应客观实际的决策及时加以调整和修正。对于错误、不当甚至是侵犯公众利益和公民权利的，决策者必须承担相应的政治和法律责任。从法律的角度规范和约束行政主体，不仅能提高其责任意识和决策效能，还能增进行政决策的正义性。

(三)行政立法要符合法制公平正义

要实现行政正义，必须要突显行政立法的客观公平正义。

1.严格立法权限。应以法律法规的形式对行政机关的立法权限明确加以规定，严格禁止越权立法，对越权立法实行审查监督机制及时予以废止或纠正，并实行立法责任制，追究违法立法者的责任，将行政主体的立法活动严格限制在法定的权限范围内。

2.树立正确的立法价值取向。享有立法权的行政机关要把维护公民合法权益和实现社会公正作为行政机关活动的根本出发点和立足点，行政立法与行政规范性文件的制定必须以公平正义为基点，符合国家平衡发展的大局，顺应民主政治建设的潮流。

3.推进行政立法的民主化和公开化。要建立行政法规、规章和规范性文件草案向公众征求意见的制度，扩大向公众征求意见的范围。重大或者关系到人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会颁布草案等方式听取社会的意见，尊重多数人意见，充分反映广大人民群众的根本利益。政府要建立行政立法和规范性文件统一公布制度，将立法文件在政府公报和政府指定的报刊上公布。

4.完善行政立法责任制度。行政立法活动中发生违法情形，要追究法律责任，要明确行政立法责任的具体形式和追究主体，用法制公平正义来遏制行政违法、越权等。

(四)行政执行要体现执政为民公正

执行权是政府最为重要的一种公共权力。公平正义的价值原则体现在执行权上就是要实现为民服务公正，以服务人民为原则，尊重行为当事人的基本权利，提高行政执行能力。

1.加强绩效评估，推行行政问责。实行政府绩效管理与评估是提高行政执行力的重要手段。明确绩效管理和评估的主体、内容、方法与程序，科学设定绩效评估的指标体系，建立和完善奖惩制度，实行客观公正的评估机制。推行行政问责对于提高行政执行力也尤为重要。要按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则，加快建立行政问责制，实现行政问责的规范化和制度化以及责任的追究力度。

2.完善行政执法体系。在执法过程中，要严格执法，建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。建立行政执法案卷制度，做好行政执法行为的存档和整理工作，并定期对执法案卷进行检查和抽查，发现问题及时处理和纠正。建立健全行政执法过错责任追究制和奖励机制，对各种违法行为依法追究责任，对认真落实执法责任、行政执法绩效较好的行政执法部门，给予表彰和奖励。

3.提高公务员素质。公务员素质的高低会影响行政执行的创造性和主动性。行政执法人员必须善于理论联系实际，勇于创新，讲求执行的科学性和实效性;也必须要有执行的效率性，创新管理方式和手段，减少行政执行中的损耗和摩擦，使行政执行效益最大化。

[1]边沁.道德与立法原则导论[M].北京:商务印书馆，1998.

[2]周庆行.公共行政导论[M].重庆:重庆大学出版社，2004.

[3]赫伯特·西蒙.管理行为[M].北京:北京经济学院出版社，1988.

[4]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社，2003.

[5]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社，2003.