浅谈我国政府应急管理能力建设

田美君

引言

自然灾害等公共突发事件均具有不可预见的时间紧迫性、规模和影响程度大等特征，不以人的意志为转移。加之我国又是一个自然灾害频发的国家，如何建立健全一套科学的公共危机管理机制，把灾害损失减少到最低限度，是我国政府迫切要解决好的现实问题。

个别灾难是小概率的事件，比如地震，火山爆发等，很可能几年几十年后都不会再发生。但是一次灾害足以给社会带来巨大的灾难，让许多家庭支离破碎，让许多人心理上蒙上阴影。本文结合地震应急管理中的经验和教训就如何提高我国政府应对危机的能力谈点看法。

1 我国政府应急管理存在的主要问题

2008年5月12日汶川8.0级特大地震后，中央政府反应迅速，及时对外公开信息，灾区救灾及时，采取各项措失得力，尽最大努力在灾区进行施救，使地震灾害降到了最低点。但汶川特大地震也给政府危机管理带来了一些值得深思的问题。在应急法律体系建设方面:存在重突发事件的事中处置，轻事前预防和事后补偿、救助问题；在组织机构上重视纵向机关之间的领导与被领导关系，欠缺机关之间横向关系的协调与合作的具体规定；在突发事件的应对工作中，行政主导色彩较强，不重视社团组织和志愿者等社会力量的参与。在应急管理体系建设方面:缺少统一性及全局性，缺乏综合减灾管理的理念, 以单项灾种的职能部门减灾应急管理为主，管理模式是属于原因型，很少考虑应急管理的超前预见、社会经济效益和循环总结不断提高应急能力，只是出现某种公共危机事件之后，才成立具有初级联动方式的单项危机综合应急指挥部。在应急救援队伍建设方面:应急救援功能单一；应急救援缺乏整体合力。

政府及社会成员应急管理意识薄弱；应急法律体系细化不够；责、权、利的不明确是导致我国整个应急体系联动性差的根本原因。

2 加强我国政府应急管理能力的对策思考

2.1 加强和完善自然灾害方面的法律、法规建设

汶川特大地震发生前，我国在防范自然灾害方面的法律主要有1998 年国家颁布实施的《中华人民共和国防震减灾法》和2007 年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》。防震减灾法出台10年期间，我国并没有发生较大地震，该法也未得到现实的充分检验，而汶川特大地震却暴露出了法律条款过于抽象，对有效预防灾害和实施灾后的各项救援工作不能起到有效调节作用的一些问题，如如何充分协调各级政府的职责权能，克服以往那种分工过于笼统的情况，调动地震救援过程中的各种组织和群众的力量；如何维护好防震救灾中的社会稳定，切实保护好人民群众的人身和财产安全，尤其是人口密集区(如学校、医院)人民的人身安全；如何杜绝救灾过程中行政单位和个人违反法律法规和滥用职权的行为，强化救灾资金物资监管；如何对灾后重建、防震减灾规划和进一步加强地震监测预报等工作还有待进一步解决。2008年12月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议对《中华人民共和国防震减灾法》进行了修订，内容比1997年的更规范、详尽、完善，其法律条文更注重法律依据，更注重保护人民的人身、财产安全。新《防震减灾法》在地震监测预报，地震灾害预防，地震应急救援，地震灾后过渡性安置和恢复重建以及法律责任等五个章节作了重大修改。另外还增加了防震减灾规划和监督管理两章内容。修改后的《防震减灾法》更能凸显时代的需要。因此，随着形势的发展，不断完善自然灾害方面的法律、法规建设也是非常必要的。

2.2 要建立更加快速高效的应急处理机制

健全应急体制，加强专业协作；加强预警机制，完善应急预案；健全协调机制，提高应对能力。全面整合资源，加强应急保障。加强宣传教育，构建社会应对网络。积极开展应急预案演练。

2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容。此次总体预案的出台，为提高国家整体应急处置能力确立了一项基本的制度保障。提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力不仅需要制度保障，更需要预案具体执行、实施过程中的高效、到位。

逐步建立我国统一的地震应急的方法体系。提高各部门间的应急合作效能。统一应急有关步骤、理念、原则、术语、协同能力、资源管理和组织过程。 强化预案中各应急支持功能单元要素的协调配合，发布分类预案的编制指南，建立区域应急能力评价的方法和指标体系，提高预案的可操作性。

2.3 进一步加强领导干部应急管理专业培训

人力资源是应急资源中最重要的部分。除专业救援人才外，应大力提升政府领导者应对和处置突发事件的能力，包括事前的预警识别力，事中的迅速决策力、资源配置力和信息沟通力构成的快速反应力，事后的学习反思力。其中，提高领导者处置突发事件的能力对于我国整体应对突发事件能力的提升至关重要。对于领导干部处置公共突发事件能力的培训，政府要着力从六个方面明确目标。一是危机意识的提升，使各级领导干部切实树立公共安全的责任意识；二是预测预防能力的提升，使各级领导干部明确政府危机管理的精义在于危机的预防，努力把危机化解在未发阶段；三是领导思维方式的提升，使各级领导干部充分把握处理危机事件中的主要方法性原则，如整体性原则、动态有序原则、最优化原则等等；五是舆论引导能力的提升，使各级领导干部加强与媒体合作，通过确立信息沟通的可信度和权威性，获取公众支持，引导社会舆论的方向；六是善后处置能力的提升，使各级领导干部学会对特别重大突发事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，掌握危中寻机的本领。

2.4 加强政府对媒体的舆论引导

2007年出台并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，把我国近年来在突发公共事件新闻处置中取得的重大进步法律化，要求各级政府和政府部门及时、准确、客观、统一地发布有关突发事件的新闻信息，对于迟报、漏报、谎报、瞒报要追究相关责任。

要善于应对新闻媒体，要做到将政府应对突发事件的对策、措施及时公开，准确地解答公众所关心的问题。提高新闻发言人应对新闻媒体采访的能力。营造有利于新闻媒体采访、获取信息的环境。新闻采访中心既是新闻发布会的场地，又是集信息资料库和科普为一体的园地。从满足公众和新闻媒体的需要出发，使我们的工作更贴近社会、更贴近公众。要做到这一点，就要重视平时信息资料的收集、积累，开展对公众心理和关注问题的研究，准备对策。

2.5 强化民众的危机意识和危机应对能力

宣传科普知识，增强透明度，提高民众意识和自救能力。社会危机的最终落脚点在于民众，充分发挥广大民众在应对危机事件中的主动作用非常重要。这就要求在平时稳定时期对民众进行培训，提高民众自动参与自救的意识和能力，以平时预防掌握的基本知识变为遇灾害后的自救互救基本技能。同时在危机事件发生时，建立公共危机沟通机制，及时公布信息，提高民众的知情权，避免社会流言和恐慌，让民众明白:想让自己不因为危机事件而受到损失，就必须理智地对待危机，充分发挥自己在危机事件中的主人翁作用，理解、支持、配合政府在危机事件中的应急处置行动，这是现代社会民众在危机事件中恢复生产、自救互救的有效形式。

3 结论

完善应急管理法律体系，增强应急制度创新，有助于政府增强自身的应急处置能力，从而降低危机的管理成本，增强危机的时效性，实现最大程度的保护公民的人身和生命财产安全。加强我国政府的应急管理能力，有利于增强政府自身的国内和国际形象，提高党的执政能力，为构建和谐社会提供强有力的政党力量支撑。加强我国政府的应急管理能力建设是一个长期的过程，需要我们不断地从理论上去思考，更需要我们从实践上去完善。