阿坝州安全生产形势分析及对策探究

梁贤龙 任 瑞

阿坝藏族羌族自治州（以下简称阿坝州）位于四川省西北部，青藏高原东南麓，幅员面积8·42万平方公里，辖223个乡镇，人口90余万人，是全国的主要羌族聚居区和四川省第二大藏区。境内地形地貌以高山峡谷、高山山原、高山平原构成，气候类型为高原季风气候，小区域气候特征明显，海拔高度从800余米（汶川县漩口、映秀地区）至6000米以上（小金县四姑娘山），海拔高差和地理垂直落差极大，构成了区域内特殊的地理生态环境。

阿坝州由于历史积淀和现实因素存在，集革命老区、少数民族地区、边远贫困山区、地方病重病区、自然灾害重灾区、旅游资源富集区为一体，老、少、边、穷、病、灾、旅成为基本州情缩影。

一、安全生产形势分析

（一）总体形势综述

受历史和现实诸多因素制约，阿坝州经济发展滞后，社会发育不全，安全生产形势稳定仅是一个相对概念，加之我州特殊的地理生态条件和地缘区位，构筑了我州安全生产的特有属性—自然条件依附性。“3·13”重大道路交通事故的发生，暴露出我州安全生产监管还存在死角和盲点、企业主动履行安全生产主体责任不够等问题；同时，也是特殊生态条件依附性的真实表现。综合分析，我州安全生产主要存在以下薄弱环节:一是道路交通事故频发；二是区域产业结构调整力度加大，新增工业项目越来越多，安全生产基础工作有待进一步夯实完善；三是随着我州全域景区建设力度的加强，旅游客源成倍增长，在增大道路交通压力的同时，涉旅安全隐患也渐次凸显；四是过境危化品运输及境内危化品生产经营基数增长幅度较大，潜在威胁因素增加；五是非煤矿山规模小，分布地域广，监管力度和企业主体责任履职能力都有待提高；六是职业健康管理处于起步阶段，难以实现有效监管；七是综合监管力量薄弱，手段单一，基本处于“眼看、手摸、鼻子闻”的状态，科技兴安能力有待提升。

（二）重点行业（领域）

1、道路交通行业现状。我州境内现有国道869公里（国道213线、317线），省道1434公里，县道1815公里，乡道1365公里，专用道490公里，村道6322公里。全州公路通车里程12296.76公里，其中:农村道路占近8000公里，等级低，安保设施严重缺失。全州有客运企业16家，其中2级企业3家。拥有客运车辆3484辆，其中班线车479辆，旅游车945辆（市际529辆，县际416辆），观光车386辆，农村客运812辆，出租车784辆，公交车78辆。开行省际班线14条，市际班线50条，县际班线47条，县内班线324条。

在综述图示图1中，已经显示出我州安全生产的最大压力在于道路交通安全，分析其原因:一是我州特殊的地理生态条件，导致道路设计中的长下坡、连续急弯、长隧道（甚至超长隧道）、路基沉降、冰雪路段等缺陷难以避免，山、河、路并行难以避让；二是频发的自然灾害对道路的毁损十分严重，道路通过通行能力难以达到设计要求；三是长距离的通车里程与现有的监管（交警）和养护（公路）力量不足的矛盾十分突出，难以实现全覆盖；四是驾驶人员的技术水平用于弥补道路设计缺陷的能力不足，尤其是内地驾驶人员，既怕临水，又怕临崖，基本处于占道行驶状态，极易引发道路交通事故的发生；五是现有技术难以消除道路隧道出入口的“黑洞效应”；六是我州运输企业2级企业仅有3户，加之我州地域辽阔，客源分散，企业基本处于生存维持状态，市场竞争能力弱，自身造血功能不足，安全生产投入有限，主体责任履职只能立足现实，导致企业主体责任履职不到位。

图1 安全生产事故主要成因图

2、工程建设领域安全现状。我州建筑工程施工主要集中于道路交通、水电开发、城镇改造、工业建筑、民用建筑等方面，主要存在以下几方面问题:一是工程领域无序竞争造成安全投入不足。虽然我州率先在全省建成了招投标工作机构，但合理成本价的招标投标标准和方式目前还缺乏可操作的认定依据，实际操作中往往演变为最低价中标，由此产生的恶性竞争愈演愈烈，造成安全生产经费保障不足；二是工程建设领域中挂靠、转借、分包现象严重，致使中标单位与施工单位“两张皮”，实际施工的建章立制、安全保障设施设备、施工企业及其从业者“三级教育”形同虚设，意识、技能与实际施工需要矛盾突出；安全生产的账面投入与实际不符，事故隐患的源头控制能力弱。三是农民工大多缺乏安全意识和自我保护意识。四是监理单位与施工单位协作不紧密，存在监管空挡。

3、涉旅安全现状。九寨沟、黄龙、四姑娘山三处世界自然遗产位于我州境内，高密度的植被覆盖和多民族的文化积淀，使我州全域景区已经成为现实，观光游、体验游、探险游等多种旅游方式并存。为切实将我州旅游产业做大做强，州委、州人民政府抓住旅游二次创业契机，设计并分步实施了全域景区发展战略；全面加强组团式旅游管理，加强自驾游行车秩序管控，加强景区（景点）安防设施建设，进一步夯实了旅游业安全基层基础工作。在重点时段、重点环节、旅游峰值都制定了详实的工作方案和应急预案，但因游客的大量进入和素质差异，涉旅安全事故还是时有发生，主要表现在:外籍旅游车辆对山区道路缺乏了解，导致交通事故发生概率增大；景区景点的强势吸引力，致使游客沉醉于“忘我”之中，违规摄影摄像现象时有发生，被监护对象监护缺失；以非探险、登山名义进入景区，开展安全保障乏力的探险、登山等高危活动。

4.工业企业安全现状。我州目前有工业企业995户，基本上属于灾后恢复重建迁建企业，按照工业灾后恢复重建“边建设、边生产、边申报、边审批”的要求，部分企业建设过程中安全生产“三同时”审查不到位，甚至未进行“三同时”审查，安全专管缺失，安全评价不真实，隐患排查不到位；部分企业追求短期效益最大化，安全生产投入不足；标准化建设滞后，源头安全保障能力不足；地质灾害影响严重，诱发的次生、衍生安全生产事故发生概率增大；部分企业“三级教育”重视程度不够，用工的岗前教育、技术培训、生产指导流于形式，从业人员的安全意识和自我保护能力不足；多数企业对职业危害认识不到位，职业健康保护存在漏洞。

5、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹企业安全现状。我州目前有非煤矿山31户，实际生产29户，因矿储资源量小，分布零散，难以形成规模化生产，安全生产主体责任履职处于维系状态，内部管理的规范化、制度化、标准化不足。因高山峡谷地域限制，露采企业作业面狭窄，部分作业面仰角大于30°，部分弃渣场（堆料场）仰角大于45°；矿业生产必须物料管理尚待进一步加强；洞采企业“六大系统”标准化建设程度不够，职业健康监管有待进一步强化。

州境内危险化学品生产经营企业104家（其中生产16家），生产企业由锂业、氯气、盐化工、硫酸等，其管理相对规范，但基本上属于承接产业转移企业，新技术、新工艺的研发与应用不足，科技兴安有待进一步加强；地质灾害威胁程度加大，可能引发的次生、衍生事件发生概率较大。经营企业主要是成品油和生活燃气，受可用地域狭小的制约，部分加油（气）站间距不够，茂密的植被覆盖，周边可燃物难以从根本上消除，高原气候所形成的高频率雷击，对储、销燃油（气）威胁极大。过境危化品运输间距长，部分路段属于“瓶颈” 通过，潜在不安全因素难以实现有效防预与预警应急处置。

我州仅有烟花爆竹销售企业（供销系统专营），规模小，成品储量有限，但部分私运行为成为不安全隐患。

（三）监管现状

1、综合监管。全州安监队伍建设经历从无到有，从弱到强的历程，现共有人员编制160名，其中执法队伍参公编制63名。如图2所示，初步建成了州、县、乡三级安全监管网络。州委、州政府高度重视安全生产监督管理工作，在州县财力十分脆弱的情况下，

图2 全州安检三级队伍图

将安监系统工作经费列入同等公安待遇，解决各乡镇年度安全监管经费5000—10000 元，州县主要领导年度安全生产专题调研都在三次以上，党委常委会、政府常务会每季度、每个重要时段（节点）都将召开安全生产专门会议，研究部署安全生产工作，但因受历史和现实发展多因素制约，仍然存在薄弱环节，主要表现在:一是监管力量薄弱。州安监局（安办）仅有22人，县级局最多的13人（汶川县），最少的6人（红原县），乡镇无专职监管员，人力资源配置呈”倒金字塔”结构，与监管工作的“点多，面广，战线长”的监管需求矛盾突出。二是监管手段落后。阿坝州属于财政转移支付地区，同级政府着力解决了办公经费，无力解决监管的设施设备，安全监管仅仅只能停留在眼看、手摸、鼻子闻的程度上，严重制约着安全监管工作的开展。

2、行业监管。我州行业安全生产监管工作均按照行业特点有序开展，但因市场经济发展的特殊性，依然存在监管不到位的情况:一是客运企业改制后，国有资金已全部退出企业经营，企业性质全部民营化，交通运输部门可调控的仅仅是营运线路牌，监管弱化已成为不争的现实。二是我州在经济结构调整过程中，第二产业权重加大，且逐年递增，现有工业企业995户，主要以高耗能、水电开发等为主，部分企业属于承接产业转移企业，企业性质以国有、国资控股、国资入股、民营资金独资等为主，行业主管涉及到经信委、国资委等部门，对于人、财、物可控或者相对可控的企业，其监管的实效性较强；而其他企业，在理论上都具有行业主管部门，但在实际监管过程中收效甚微。三是建筑施工领域，按照法律法规规定，其行业监管的主体部门是城建局，但因建筑施工的性质各异，城建局在日常监管过程中，时常处于无奈的状态。

（四）体制机制制约

我国安全生产监管工作，实行的是同级政府安全生产委员会办公室与安全生产监督管理局一套班子、两块牌子的体制机制构架。从理论上讲，这是强化安全生产监管的有力举措，但在实际工作中，这一体制机制，却成为安全生产监管的制约性因素之一:一是安办属于议事协调机构，不是执法主体，致使议定事项难以落地落实；二是安全生产贯穿于人类生产生活的全过程，是一项长期性工作，但在同级财政预算中，仅有安监局工作经费，没有安办的工作经费，这与阶段性工作的防汛办、护林防火办的人、财、物的配置相比较，存在极大差异，致使安办无钱办事的现象普遍存在；三是安全生产法律法规界定中，问责多，奖励少，导致责、权、绩的严重不对等；四是安全生产考核指标的绝对性控制设计不科学，致使各级安监部门跑省、跑部争取的是死亡控制指标，不仅劳力费神，而且增加工作负荷和经费负荷，致使有限的工作经费在无形中以消耗，正常工作经费捉襟见肘；五是安全生产隐患排查、安办综合协调等专项经费，在国家就没有明确界定，同级财政只能根据相对财力状况进行安排，导致多数地区在此项工作经费中成为空白，民族地区财力脆弱，专项经费设立更为困难；六是安监局作为执法部门，既无着装，又无标示，装备落后，纵、横向都无法比较，但又得为同级政府领导安全生产工作“牵好口袋”和当好“防火墙”，导致部门和领导都处于十分尴尬的状态，这就致使同级政府班子成员谁都不愿意分管安全生产，有条件的干部都不愿做安监局长。这一现实，是全国的普遍存在而非个例，这一现象，四川省长蒋巨峰予以痛斥，要求各级政府改变这一现状，真正把“安全第一，预防为主，综合治理”摆在各项工作首位，但要实现这一目标，如果不解除体制机制的瓶颈制约，可能也只能是局部开花，难以全面结果，安全生产上面热、中间讲、基层（企业）凉的局面难以有根本性改变。

二、对策探讨

（一）认清形势，提高认识，增强做好安全生产工作的责任感和使命感

安全生产，伴随着经济发展和社会进步的始终，只要有人的生存与发展的活动，就必需涉及到安全生产问题，这已形成共识。由于经济发展与社会进步具有明显的区域特征，因此，安全生产亦具有显著的区域差异与产业特性，总前所述对我州安全生产形势的分析，立足于我州基本州情和经济社会发展现实，因此，首先要清醒认识我区安全生产形势，把安全生产融于经济发展和社会进步的全过程之中，认真处理好发展与安全、政绩与安全、效益与安全的关系，才能将生命至上的理念转变为现实，实现生命存在的最大保全，从而促进区域经济发展和社会进步。

（二）加强领导，分级负责，强化安全生产监管工作责任的落地落实

为营造我州经济社会发展良好的安全生产环境，州委、州政府主要领导及班子组成人员，再把安全生产工作的组织领导融于日常工作之中的同时；还针对重点时段、重点领域、重点行业，深入企业、乡镇等基层进行调研，及时研究和解决安全生产工作中存在的困难和问题。州委书记在“五一”小长假前的交通安全调研中强调:安全生产重在领导重视和具体工作向基层延伸；州长在国庆、中秋双节假日旅游安全工作会议上强调:安全游、幸福游是做大做强旅游业的关键和根本。领导的垂范和引领，助推了安全生产领导抓、抓领导的作用，但部分领导仍然存在为难情绪。

因此，加强安全生产工作的领导，一是要处理好安全生产与政绩的关系，对于安全生产管得好、做得好的单位，不仅要大张旗鼓地表彰，而且要将安全生产真正纳入到目标考核、领导业绩考核内容，并加大考核权重，切实将安全生产工作中敢管事、善管事、管得了事、管得好事的领导推上重要岗位。在这一方面，湖北省黄石市在干部晋职晋级时，必须征求安监部门意见；四川省峨眉山市对完成安全生产年度目标的分管领导和监管部门予以重奖，切实解决了班子分工难和领导责任不落实的问题，值得借鉴。二是要加强领导层面的安全生产意识、领导艺术、解决实际问题等综合素质培养。组织人事部门在干部培训和公务员培训教程安排中，应当设置安全生产专题讲座，使之了解安全生产，融入安全生产，在具体领导工作中找准切入点，实现安全生产在领导层面的综合协调，分口把手，使切实加强对安全生产工作的组织领导成为具体行动。松潘县在科级和副县级干部培训中，专门设置了安全生产讲座，取得了较好的实效。三是要严格落实“一岗双责”。建立领导岗位安全生产“一岗双责”责任制明白卡，严格按照分级负责责任制，以行政区划、分管行业和部门为界定，凡是一年内发生一般安全生产事故三次及其以上，或者发生较大安全生产事故的，一律按照党纪政纪予以处理，提高“一岗双责”的震慑力和约束力。对在安全生产工作中业绩显著的，予以奖励，形成安全生产工作责、权、奖、惩对等格局。四是要进一步加大安全生产投入力度。州县政府要将安全生产专项经费列入同级财政预算，增加硬件投入与软件建设，确保安全生产工作有人、有钱、有能力管事、理事和办事，逐渐改善和提升监管能力和水平，告别“眼看、手摸、鼻子闻”的现状。五是进一步建立健全安全监管长效机制。认真做好安全生产巡查和检查工作，切实掌握生产经营单位的安全生产动态，坚决消除各类安全隐患，严防各类安全事故发生；加大对重点隐患单位的安全生产行政执法工作力度，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。对那些“要钱不要命”，严重忽视安全生产的企业负责人，要加大经济处罚力度；造成安全生产事故，构成犯罪的，要严肃追究刑事责任；对个别自恃有“后台”，无视或对抗政府安全生产监管的不法业主，要一查到底，从重惩处；要坚持注册登记制度。通过注册登记，建立健全生产经营单位的安全生产档案。

（三）综合协调，部门协作，立足实际抓好安全生产监管工作

各级政府安全生产委员会及其办公室，要按照同级人民政府的总体经济社会发展规划，围绕中心，服务大局，切实当好安全生产监管的参谋和助手，真正将“不安全，不生产”和生命至上贯穿于区域经济社会发展进程的始终。一是各级安委会及其办公室，要充分发挥在安全生产中的综合协调作用，对安全生产实行网格化管理，在抓好工作总体安排部署、综合检查、明察暗访的同时，要督促各行业主管部门履职尽责，真正做到内行管内行。二是各行业主管部门要主动作为，确保监管不走过场，不流于形式，并及时向同级政府安委会办公室通报监管情况，形成“各炒各的菜，共办一桌席”的安全生产监管新格局，消除监管盲点和死角。三是要正视我州企业规模小，安全生产基础差、底子薄的现实，结合我州“老、少、边、穷、病、灾、旅”的特殊州情，因地制宜，创新方式，监管与保护并行，安全与发展并重，促使企业将安全生产放在首要位子，鼓励企业做大做强，真正将科学发展、安全发展与区域经济社会发展有机结合起来，形成安全和谐、协调发展、整体推进的格局。

（四）抓牢企业，夯实基础，进一步建立完善安全生产标准化体系

企业是安全生产的责任主体，标准化建设是履行企业主体责任，夯实安全生产基层基础工作的必经之路，是企业发展壮大的战略决策，包括质量标准化、信息管理、隐患排查与分析等等，是一个系统工程和效益工程。只有实行标准化管理，才能实现人、机、物、环境等安全生产要素的最佳组合，降低事故可发生概率，获得时间上的节约和经济上的效益，从根本上提升企业本质安全。

一是企业要从管理层面树立安全就是发展、安全就是效益的理念，形成出不得事、出不起事、不能出事的管理链，把安全生产融入到企业法人和每一个从业人员的意识和行为中去，落实到每一个岗位和人头，真正形成“我要安全”的安全文化氛围，将赚钱、挣钱、理财、持家的过程与不见血、不威胁生命串联起来，形成底层设计、底层实施、系统配套、以人为本的安全生产基层基础，提高底层基础对安全生产的承载能力。二是要从技术和工艺流程方面提高安全生产保障能力。企业要加强新工艺、新技术的实践运用，不断探索在特定地理和生态条件下的技术安全保障措施，切实把科技兴安与生产实际紧密连接在一起，用安全保障和技改降低生产成本，提高投入与产出的比较效益。三是要抓牢内部细节监管。细节决定成败已经成为社会共识，无危则安、无缺则全就是一个细节过程。人的自觉性是有限的，需要经常性的培训教育和监督管理。在安全生产监管过程中，政府监管有其随机性、阶段性和确定性，不可能实现时间上和生产过程中的全覆盖，这就要求企业必须设置安全监管工作机构，建立健全规章制度，配备必要的工作人员，形成生产过程和时间上的监管全覆盖。要及时发现和纠正违规违章行为，实现细节监管，以制度管事、管人，消除监管盲点和死角。例如:高空作业的保险绳、高温作业的防护罩、高尘环境的防吸入等细节，一经发现，必须严肃处理，如果在细节监管上讲人情、讲关系，违规违章人员可能减少一时的经济损失，但可能埋下的隐患就是在不久的将来，失去一个工友的生命。在这一方面，监管人员不仅要做到宁肯听骂声、不愿听哭声，更要做到宁肯挨耳光、不愿捡尸体，用工作的细节，实现生命的最大保全。四是对各类企业开展安全评估，进行档次排队，实行分类指导。安全评估（评价），是实践“安全第一，预防为主，综合治理”的安全生产方针的具体措施，评估过程是一个利益获取和利益付出的过程，多方利益的驱使，评估市场也出现了纷争复杂和恶性竞争等现象，因此，各级政府监管部门必须严格管理，严禁出现人情、金钱、权色评估，评估结果要敢于“晒太阳”，要具有法律效力和行政作为依据，凡是在评估过程中弄虚作假、闭门造车的，无论涉及到任何单位和个人，必须严肃查处，绝不姑息迁就，从源头上消除不安全因素。如下图3所示。

图3 安全生产底层设计管理过程设计图