丹江口水库拦汊筑坝违法行为专项整治行动实践与思考

魏显栋

（水利部长江水利委员会水政监察总队，430010，武汉）

一、专项整治行动开展情况

2011年4—7月，长江委联合河南、湖北两省水利厅组织相关地方水行政主管部门，在丹江口水库库区范围内开展了违法拦汊筑坝活动的清理排查和专项整治行动，经过集中整治，依法制止和纠正多起水事违法行为，查处多起水事违法案件，加强了丹江口水库水行政管理，规范了丹江口水库库区水事活动秩序。

1.行动缘由

丹江口水库地跨湖北、河南两省，是南水北调中线工程的重要水源地，有着特殊的地理区域位置和重要的防洪、调水功能。2011年年初以来，长江委多次接到群众举报，称丹江口水库存在非法拦汊筑坝行为。2—3月间，长江委水政监察人员在丹江口水库库区执法巡查时，发现库区存在多处非法拦汊筑坝行为，侵占库容、阻碍行洪、污染水环境等危害越发显现，任其发展将严重影响丹江口水库的正常运行和南水北调预期目标的实现，必须坚决制止和严厉打击。

针对丹江口水库内违法拦汊筑坝活动猖獗的状况，长江委于2011年4月2日，向河南、湖北两省水利厅下发了《关于在丹江口水库开展拦汊筑坝违法行为专项整治的紧急通知》（以下简称《紧急通知》），要求两省水利厅尽快组织相关地方水行政主管部门全面排查各自辖区范围内的违法拦汊筑坝行为，采取“清、查、纠、改、督”的方式开展专项整治行动。

2.地方排查

《紧急通知》下发后，两省水利厅高度重视，组织成立了专项整治领导小组，及时将通知内容进行了转发，并强调必须按要求对库区违法拦汊筑坝行为进行全面清理排查，及时整改排查存在的问题。

河南省南阳市水利局、淅川县水利局迅速开展了地毯式自查工作，县水政监察大队分为两个工作组沿库进行巡逻，累计组织巡逻艇巡逻20余次，出动执法人员130余人次，排查沿丹江口水库200余处，支流20余条。湖北省十堰市水利水电局在接到省水利厅转发的《紧急通知》后，立即向丹江口市、武当山特区、郧县、郧西县等相关县市区水行政主管部门传达通知精神，并要求各地组织专班，以普遍巡查与重点检查相结合的方式，对库区周边拦汊筑坝情况进行全面排查。

经排查，发现近10起违法拦汊筑坝行为，相关水行政主管部门对发现的问题按照不同情况采取不同措施，既坚持一视同仁又做到有的放矢，既讲求实效又做到法律无情、执法有节的基本原则，对执法检查中发现的水事违规行为现场予以纠正，需要补办手续的，积极指导项目业主开展有关工作，按程序办理；对水事违法行为责令立即停止，提出限期整改要求，并力促整改及时到位，切实处理好发展地方经济与保护水资源的关系；对不听劝阻、我行我素的以身试法者坚决依法予以严惩，该拆除的拆除，该清理的清理。

3.联合督导

2011年4—5月，长江委派出督察组，分别会同河南、湖北两省水利厅对丹江口水库拦汊筑坝违法行为专项整治情况进行督导。督察组先后听取了相关地方水行政主管部门对辖区范围内丹江口水库违法拦汊筑坝行为清理排查和专项整治情况的工作汇报及部分项目建设单位整改情况汇报，并要求相关地方水行政主管部门继续加大日常监管力度，共担一份责，共尽一份力，坚决打击水事违法行为，依法查处水事违法案件，维护好丹江口水库正常的水事秩序。

4.挂牌督办

长江委对重大水事违法案件进行了挂牌督办，多次发文或到现场督办，确保案件一查到底、执行到位。十堰市汉丹源农牧渔发展专业合作社泗河非法筑坝项目，于2011年2月23日开始施工，建成坝顶长度约83 m，宽度约23 m，坝高约10 m，坝顶高程约150 m的土坝,违反了防洪法第二十二条的规定，属一起典型危害防洪安全的违法建设行为。当事人在收到《责令停止水事违法行为通知书》和《关于责令限期拆除泗河筑坝工程的通知》后，仍然不予理会继续违法施工。在专项整治行动中，长江委将此案作为典型进行挂牌督办，与湖北省水利厅组成联合督察组进行现场督导，大坝终被依法强制爆破拆除。

二、存在的问题

执法实践表明，丹江口水库监管是一项长期而艰巨的任务，违法筑坝专项整治行动不能仅停留在搞突击行动层面上。本次专项整治行动虽然取得了一定的成效，但不可否认，还存在不少困难，同时也暴露出一些问题。

1.水法规缺失致使执法权限不清

目前，流域机构和地方水行政主管部门在丹江口水库的水行政管理方面缺少操作性强的法律法规具体规定，也没有规范性文件指导，而传统的水库管理模式往往带有片面重视技术管理和工程管理，忽视水资源、水域保护和水行政管理的观念，更多是以水利枢纽工程的管理、维护养护为主要工作内容，以水利枢纽工程的安全运行为目的，仅将水工程管理确权划界用地作为管理范围，致使水库监管职责不清，执法主体模糊，造成了流域机构和地方水行政主管部门在具体处理上的困惑，这给严厉打击违法行为以及进一步治理带来了一定的难度。

2.水法制观念淡薄引起逐利冲动

库区部分建设单位和少数民众法律意识不强，对有关水法规的严肃性认识不够，在水行政执法人员多次到现场宣传水法规、多次进行说服教育和耐心解释并明确指出严重法律后果的情况下，面对围库养殖的诱惑和经济利益的驱动，毫不顾及河道防汛行洪能力、防洪安全和水资源保护，仍然我行我素继续违法建设，对水法规没有敬畏之心。

3.违规建设导致无序开发

有的非法拦汊筑坝是看重丹江口水库水源地金字招牌的区域优势，配合旅游开发等招商引资项目，部分建设单位往往主观上抱着发展地方经济的良好愿望，但是由于对水法规要求的基本建设程序和审批规定不够重视，肆意开发建设，侵占河湖，占用河道岸线，给库区涉水项目建设秩序、水资源管理和水环境保护带来较大负面影响。

4.侥幸心理催生冒险行为

有的非法拦汊筑坝者往往认为身处偏僻地区，相关部门可能监管不到，抱着侥幸心理，只考虑如何谋取不法利益，漠视法律，以身试法，非法筑坝围库进行渔业养殖。如果不有效整治和依法查处，更易被跟风效仿，形成违法筑坝泛滥之势。

5.执法专项经费有待落实

在本次专项整治行动中，强制爆破拆除十堰市汉丹源农牧渔发展专业合作社泗河土坝，请爆破公司及相关费用达到80余万元，相关水法规虽然明确规定“谁设障，谁清障”，但在实践中，因当事人利令智昏，孤注一掷，筑坝采取借款或贷款建设的方式，其经济上百余万元的债务本已无力承受，根本无能力支付清障费用，而执法单位也没有此项预算费用，致使执法工作做得越多，执法单位的经费负担越沉重，给执法工作带来较大困难。

6.库区消落地确权划界工作滞后

根据水库调度运行方式初步估算，丹江口大坝加高工程完成后，水库消落区面积约 35万亩 （2.33万hm2），由于自然地理条件和历史原因，这部分土地一直未办理注册登记，没有完成或开展确权划界工作，没有设置界碑、界桩，消落地基本处于当地农民和群众自由支配自发利用阶段,导致在经营上存在较大的随意性，在一定程度上破坏了库区的生态环境，造成水土流失、水环境污染和防洪安全隐患的发生。

三、思考与建议

为有效维护丹江口水库库区正常水事秩序，针对执法工作中遇到的困难和存在的问题，应从以下几方面着手加以解决：

1.加快水库管理立法步伐

有法可依是依法治理的前提和基础，尽快出台针对丹江口水库管理的法规或办法十分必要和紧迫。建议加快水库管理立法工作步伐，重视水法规体系的配套衔接，从保障防洪安全、工程安全和供水安全角度对库区基本建设作进一步规范，明确水库管理部门职能职权，理清水库管理部门和地方水行政主管部门在水库的水行政执法职责和相互关系，提高执法效能，把库区各项水事活动纳入法制管理的轨道，使水库水行政执法工作有法可依、有章可循。同时，尽快拟定库区确权划界方案，开展库区消落地确权划界，完成丹江口水库界碑、界桩、水位警示牌、宣传牌设置等相关工作，解决水库管理权属问题。

2.广泛宣传，深入普法

“知法才能守法”。必须开展集中性和经常性相结合的水法规宣传教育活动，加大水法规宣传教育力度，营造依法治水舆论氛围，形成良好的水行政执法环境，增强相关地方政府领导干部依法行政和依法治水的意识，提高水行政执法人员的执法水平和能力，增强库区民众的水法律意识和水法治观念，不断提高群众对水法规的认知度和守法自觉性。建立畅通便捷的社会参与和监督渠道，公布举报电话，设立举报箱，充分发挥其他个人和组织的监督作用，引导、鼓励公众积极参与治理。同时，充分依托新闻媒体等多种宣传平台，对大要案的查处情况进行跟踪报道，营造声势，用群众身边发生的已查处的典型违法案例教育群众，让抽象的法律条文具体化，在全社会起到“查处一案、打击一个、震慑一方、教育一片”的警示和威慑作用，力求以最低的监管成本取得最高的行政效能，做到惩防并举、事半功倍。

3.加强协调沟通齐抓共管

针对丹江口水库水行政执法点多、线长、面广、水事活动众多、违法行为频繁发生、执法任务艰巨的特点，强化流域与区域水政监察队伍之间的联动协作，积极探索流域与行政区域水行政执法会商和联动机制的形成，推动与库周公安、交通、海事、国土等部门的横向联系，努力争取社会及地方政府各部门领导对水库水政工作的重视与支持，逐步建立定期协商、信息通报、定期排查、联合调查、案件督办和案件移送等工作机制，充分发挥各职能部门的资源优势，切实形成工作合力，通力协作，齐抓共管，多措并举，织就一张库区全覆盖的水行政执法网，在协调和互动中推进丹江口水库管理的新局面。

4.落实执法经费保障

保证专项执法经费，提高水行政执法对丹江口水库水资源可持续利用的保障、护航能力，避免追求部门利益问题，消除执法部门带有趋利动机的行政执法行为，维护法律权威，确保法律的尊严。争取恢复水行政执法队伍统一着装，加强执法装备建设，在装备保障、待遇落实、资金投入等多方面给予支持，切实增强执法人员的使命感，不断提高水行政执法的执行力，更好地为维护丹江口水库正常的水事秩序保驾护航。

5.转变执法理念，注重日常监管

按照预防为主、防查并重的原则，坚持开展经常性的执法巡查，加大丹江口水库水行政执法日常监管力度，通过常态化的执法巡查，靠前管理，靠前监督，靠前执法，管小管早，及时掌握水事动态，避免水事违法活动规模扩大，降低水事违法活动的危害程度和查处难度，降低行政管理成本和执法成本，实现从“突击整治”向“日常监管”转变，促进长效管理。同时，加强事前引导，坚持科学论证，及时告知相关单位有关水法规的规定，积极指导项目业主开展有关前期工作、按程序办理有关手续，变事后查处为事前预防，把水事违法案件消灭在萌芽状态，促进库区水行政执法日常监督检查工作的规范化、制度化。

6.加大水事违法案件的查处力度

积极履行水行政执法职责，严厉打击水事违法行为，依法查处水事违法案件，坚持露头就打，坚决防止反弹，始终保持严管、严治、严打的高压态势，通过严格执法，确保法律尊严，树立法律权威，塑造流域机构和水行政主管部门的良好形象。

四、结 语

丹江口水库是南水北调中线工程的重要水源地，管理好丹江口水库，事关“一库清水送京津”的目标实现，开发保护好丹江口水库，事关和谐社会的构建。流域管理机构和相关地方水行政主管部门要从促进丹江口水库水资源的可持续利用和库区地方经济发展，保持社会稳定的大局出发，以高度的政治责任感，积极推进库区水行政执法工作的开展，加大水行政执法力度，以执法促管理，为经济社会又好又快发展作出应有的贡献。

[1]李建章.深入推进水利法治建设全面提高依法行政水平——访水利部政策法规司司长赵伟[J].中国水利，2010（24）.