修志违法行为的认定与处罚

徐 萍

修志违法行为是指在修志过程中，违反现行法律规定，给修志工作造成影响和损害，有过错的（行政）行为。修志法律行为属于行政行为，它的主体是县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构，即各级地方志办公室；客体是修志行为。针对修志违法行为，本文将从编纂单位的修志违法行为和修志编纂人员的违法行为的认定与处罚两方面进行剖析，以期实现依法修志、依法治志的新格局。

一、编纂单位的修志违法行为的认定与处罚

（一）无修志编纂权的违法行为

无修志编纂权的违法行为是指无修志编纂权的组织和个人，擅自编纂、出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的行为。《地方志工作条例》第八条规定，其他组织和个人不得编纂以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，此类志书和年鉴只能由本级人民政府负责地方志工作的机构按照规划组织编纂。

地方志书是“官修”的地情书、国情书。编纂地方志书、地方综合年鉴是行政行为，行政主体是有编纂权利的单位，即人民政府负责地方志工作的机构——地方志办公室或承编单位，编纂的人员为地方志工作人员或承编单位的编纂人员。擅自编纂行为既没有科学、系统、规范的修志方案，也没有经过评审验收程序，这种行为违背了相关法律和《地方志工作条例》的规定，属于违法行为，其质量无从保证，必将扰乱正常的修志秩序。

由此可见，如果有无修志编纂权的违法行为的发生，可根据《地方志工作条例》第十八条规定，对擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的组织和个人，可由地方志办公室提请本级人民政府出版行政部门依法查处。出版行政部门有协同地方志部门查处该行为的执法权，出版行政部门对该行为可根据《出版管理条例》第四十五条规定进行处罚，即未经县级以上人民政府批准，擅自编纂、出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的，予以取缔，没收出版物以及违法所得，并处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）不履行修志编纂权的违法行为

修志编纂权是指县级以上人民政府负责地方志工作的机构享有对地方志书编纂的权利。修志编纂权的主体是地方志办公室和承编单位，客体是国家赋予的修志行为。不履行修志编纂权不仅对整个修志工作造成影响，也漠视了国家赋予的权利，违反了《行政法》，属于不作为行为。

地方志乃文化事业，是利国利民的大事。十八大提出，文化实力和竞争力是国家富强、民族振兴的重要标志，要扎实推进社会主义文化强国建设,推动社会主义文化大发展大繁荣。各级人民政府必须重视修志工作，各个承编单位也要认真完成国家赋予的修志权利。拒绝承担修志编纂任务，就是破坏整个修志工作，制约地方志事业的进程，影响文化事业的快速发展。由此可见，不履行修志编纂权行为是严重的违法行为。因此，如果地方志办公室不履行修志编纂权的，本级人民政府或上级地方志工作机构对其不作为的行为应当提出通告批评或警告，拒不改正的、对修志工作造成影响的追究其单位的法律责任；如果承编单位出现拒绝承担编纂地方志书任务的行为，本级地方志工作机构可以对承编单位进行约谈；约谈无效或拒不改正的，本级地方志工作机构对其不作为的行为有权提出警告；对修志工作造成严重影响的追究其单位的法律责任。

（三）履行修志编纂权有瑕疵的违法行为

1.未按时启动地方志书编纂任务。地方志书每20年左右编修一次，明确了修志工作的规律和时限。如果地方志办公室或承编单位未按时启动地方志书编纂任务，则属于不作为行为，本级人民政府或主管本行政区域地方志工作机构对其不作为的行为应当提出警告，拒不启动的、影响地方志工作的单位追究其法律责任。

2.未按时完成地方志书编纂任务。各级地方志办公室或承编单位都应该按照本轮续修地方志书编纂方案进行。如果出现未按时完成地方志书编纂任务的行为，本级人民政府对其不作为的行为应当提出警告；对整个修志工作造成严重影响的追究其法律责任。

3.不协助地方志部门提供资料或者提供虚假资料。县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构有权向社会征集资料，机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人有义务向地方志办公室和承编单位提供编修地方志书的相关资料，并主动配合地方志办公室和承编单位查找和提供有关资料。如有不协助地方志部门提供资料的机关、社会团体、企业事业单位、其他组织的情况，视为不作为行为，本级人民政府可以督促其提供支持；拒不提供资料的，并对地方志工作造成影响的应当承担法律责任。

地方志书的编纂行为是由人民政府负责地方志工作的机构进行编纂的，是各级政府的职责，属于行政行为。地方志书是地方资料性文献，决不允许有虚假内容的存在。因此，地方志资料所有人或持有人不得故意提供虚假资料。如有故意提供虚假资料的行为，地方志工作机构针对情节，有权追究其法律责任。

4.未经评议审查验收出版地方志书。地方志书的评议审查验收必须按照《地方志工作条例》和相关规定严格进行。目前，大多数省份都按照“一评三审”的制度进行评议审查验收，以确保志书质量。《地方志工作条例》第十二条规定：“以县级以上行政区域名称冠名、列入规划的地方志书经审查验收，方可以公开出版。”因此，未经评议审查验收出版地方志书的单位应当停止出版行为，由上级人民政府或者本级人民政府责令采取相应措施予以纠正，按照规定程序对志稿进行评议、审查、验收，并由负责审查验收的上级政府或者地方志部门同意后，方可出版发行。未经评议审查验收出版地方志书的行为，视情节追究相关单位和个人的责任；造成严重后果的，应当依法追究其责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5.经评议审查后，未按照评审意见进行修改地方志书出版发行的或经审批后擅自修改内容出版发行。地方志书的评审验收过程必须客观、公正，并组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家学者参加，重点审查地方志书的内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，是否全面、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。针对专家学者做出的评审意见，承编单位应当总结、归纳、吸收评审意见，认真修改志稿中存在的问题，对专家学者的修改意见如有异议，可以与评审委员会进行沟通、交流。定稿后，则不能擅自修改、增加和删减其志稿内容。因此，经评议审查后，未按照评审意见进行修改地方志书出版发行的或经审批后擅自修改内容出版发行的行为，属于违规行为，应当停止出版，按照评审意见进行重新修改，并由负责审查验收的上级地方志工作机构同意后，方可出版发行。应视情节追究相关单位和个人的责任；造成严重后果的，应当依法追究其责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

6.未按规定对地方志书进行备案。地方志书备案是为了便于各级政府及主管部门掌握、检查和督促地方志工作，推动地方志工作规范有序开展。地方志应当在出版后3个月内报送上级人民政府负责地方志工作的机构备案。中国地方志指导小组发布了《中国地方志指导小组关于建立地方志书编纂规划备案制度的规定》，对备案的内容作了规定，每轮修志工作启动前，必须制定地方志书编纂规划，填报《地方志书编纂规划汇总表》，编纂规划如有调整，应当及时将调整情况上报备案。一些单位并不重视志书备案工作，然而在修志用志过程中一旦出现争议，则可以通过备案记录寻根溯源。可见，地方志书备案是非常重要的工作。因此，未按规定对地方志书进行备案的，由上级地方志工作机构责令其限期改正，并视情节对负责人和其他直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、修志编纂人员的违法行为的认定与处罚

（一）故意损毁地方志书、地方综合年鉴书籍和资料的，把编纂资料据为己有的或者出租、出让、转借资料的法律责任的认定与处罚

地方志书具有独特的历史文化学术价值，地方志书籍和资料都是十分珍贵的，有些资料是独一无二的，有些资料是涉及保密的。可见，在地方志编纂过程中，收集到的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等以及形成的地方志文稿，都是非常有价值的，应当由本级人民政府负责地方志工作的机构指定专职人员集中统一管理，妥善保存。地方志书、地方综合年鉴书籍和资料是禁止损毁、据为己有、出租、出让、转借的。因此，如果出现故意损毁地方志书、地方综合年鉴书籍和资料的，把编纂资料据为己有的或者出租、出让、转借资料的行为，视情节对单位和当事人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）参与编纂地方志书的编纂人员未被署名的法律责任的认定和处罚

在繁重的修志过程中，参与编纂地方志书的人员众多，难免会发生纠纷，其中署名权纠纷就是其中之一。《地方志工作条例》第十五条规定：“以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴为职务作品，依照《中华人民共和国著作权法》第十六条第二款的规定，其著作权由组织编纂的负责地方志工作的机构享有，参与编纂的人员享有署名权。”因此，参与编纂地方志书的编纂人员未被署名的，当事人可通过法律诉讼程序，请求民事补偿，恢复署名权。

（三）地方志工作人员泄密的法律责任与处罚

地方志书是地方文献，涉及的内容和信息量非常大，稍有不慎就会涉及到保密和敏感问题，关系到党和国家的重大利益。在修志过程中，涉及保密内容的工作有资料的收集和保存、编纂过程、评议审查验收等环节。地方志工作人员要强化保密意识，了解保密范围，对涉密资料严格把关，避免出现泄密问题。因此，一旦出现泄密问题，发生泄密事件的单位和责任人应当迅速查明被泄露的国家秘密的内容和密级，造成或者可能造成危害的范围和严重程度、事件的主要情节和有关责任者，及时采取补救措施，并报告有关保密工作部门和上级机关。泄露国家秘密尚不够刑事处罚的，由本级人民政府或上级地方志工作机构依照规定并根据被泄露事项的密级和行为的具体情节，给予行政处分。情节严重的，按照相关法律规定处理。

（四）公开出版的地方志书内容出错导致直接参与修志人员的法律责任与处罚

地方志书具有国家的权威性，必须做到观点正确、体例严谨、内容全面、资料翔实。如果公开出版的地方志书出现质量问题和错误内容的，这是对国家、社会和人民极度不负责任的行为。公开出版的地方志书内容出错的情况，究其原因是，一是编纂人员对资料真伪没有认真鉴别；二是评议委员会在评审验收时没有及时纠错；三是编辑核稿时疏忽大意。公开出版的地方志书内容出错涉及到的人员有编纂人员、评议委员会人员、编辑等。因此，如果公开出版的地方志书内容出错，证明是参与修志人员导致的，根据情节轻重，由县级以上地方人民政府或上级地方志办公室依法追纠其行政责任，并对错误内容进行修正。

总之，依法修志、依法治志是地方志工作顺利开展的基础。运用法律规定来严格规范修志，是促进地方志事业健康发展的制度基础。将依法修志、依法治志落到实处，才能真正促进了地方志事业的科学快速发展。