非物质文化遗产保护法的国际比较研究

尹萌萌

自19世纪以来，中国的传统文化在西方思潮下受到了极大冲击，出现了国民对本土文化丧失信心的衰败趋势。进入20世纪后，以“五四”运动为首的诸多思想革命引领了一股激进的思潮，视传统文化遗产为中国进步发展的障碍，并对日后的破“四旧”及“文化大革命”产生了影响［1］。在这些运动中，许多珍贵的非遗已随着传承人的离世而渐渐消亡，这对中国宝贵的文化资源造成了不可估量的损失。2011年生效的《中国非物质文化遗产保护法》具有里程碑式的意义［2］。该法的制定，标志着我国文化遗产法律体系的进一步成熟与完善。然而，由于我国相关理论并不成熟，向其他在此领域领先的国家如日本和韩国学习，借鉴其先进经验，成为我国保护非遗的当务之急。

一、日本和韩国的非遗立法

总体来说，东亚国家的非遗保护起步较晚，但日本是个例外。作为第一个提出“无形文化财”概念并率先开始立法保护非遗的国家，日本无论在立法和实践方面均已走在了东亚国家的前列［3］。

日本的文化遗产保护立法始于19世纪明治时代早期。明治维新使得西方思想在当时的日本影响很大，日本的传统文化受到挑战［4］。1949年发生的国宝法隆寺火灾和一系列对珍贵文化遗产的连续破坏事件更进一步加剧了日本国内对于传统文化法律保护的需求。在此背景下，1950年，日本颁布实行了《文化财保护法》。《文化财保护法》的保护对象覆盖了在以前法律界定的所有范围，并首次提出“无形文化财”的概念［5］。该概念对一些国际组织如联合国教科文组织和世界知识产权组织等起草的公约都产生了巨大的影响。

日本非常重视非遗继承者的保护，强调对传统文化持有者的扶持。持有者或者传承人有可能是个人或团体，经过政府的评定，一些重要无形文化遗产的继承者可以被认定为“重要无形文化财持有人”，又被媒体和公众称为“人间国宝”。“人间国宝”并不是学术称呼，但是非常形象地反应了社会大众对重要无形文化遗产持有者的尊重。一旦一位艺术家被认定为“人间国宝”，这意味着他的技艺得到社会的认可，在享受社会地位的同时也担负着重大责任。他是法律明确规定的文化财持有人，如果不去发展相关技艺的继承活动，无论该项无形文化财多么优秀都不会被认定为重要无形文化遗产。公认的持有人每年可以从政府得到200万日元的补贴以传承技艺与培养继承人［6］。

几十年来，日本的“重要无形文化财”的认定标准是很严格的。根据日本文化事务厅的统计，截至2006年底，日本政府共指定了113个“重要无形文化遗产”，246个“重要无形民俗文化财产”和73个个人和团体持有的“选定的保护技术”［7］。由于有健全法律体系的保护，许多珍贵的传统艺术，如歌舞伎、狂言、能剧等，传承发展得非常好，相关的非遗持有人已得到普遍认可和尊重。

另一个重要的保护方式是登录制度。1996年，日本国会通过了新修改的文化财产保护法，并引进了欧洲和美国对文化遗产的保护和非遗登录制度。通过登录文化遗产和非遗，它们的历史和文化价值得到了认可。除了法律法规的监管，还利用大众媒体以提高公众保护意识，有利于保护文化遗产和非遗。

韩国的非遗保护与日本有着密不可分的关系。它开始于韩国被日本殖民统治期间。1916年，由日本殖民统治者颁布了韩国第一部文化遗产保护法令——《历史遗址和文物保护条例》。后来，由于日本战败，韩国政府开始自主保护民族文化遗产。1996年，在其他国家的帮助下，韩国根据本国的实际情况颁布了《文化财保护法》，又在1982年对其进行了全面修订，进一步完善了本国的文化遗产保护系统。

在传承人的保护方面，韩国的某些工作比日本更为全面。它建立了一个金字塔般的文化传承人系统，在这个系统中，最高者被誉为“持有人”。这些人不仅能获得优质的保护和政府的财政支持，也能得到社会公众的尊重。“持有人”每年有义务进行公众演出，并将自己持有的技艺传授给金字塔的下两层（教学助理和从业者）［8］。这种模式不仅使非遗得到了保护，而且也为丰富他们的民间文化的技术和艺术技能提供了稳定的条件。

在合理开发利用非遗资源方面，韩国的经验也值得其他国家学习。例如，非遗的宣传广告随处可见，如地铁站、游客服务中心，甚至在烟盒上都能看到。宣传活动往往是在外国游客集中的风景名胜区举行，非遗持有人也常常应邀出席电视节目。另一方面，韩国十分重视以非遗促进旅游业，以及推动保护与现代观光结合。所有各类文化遗产和非遗，已成为重要的旅游资源，以吸引游客。例如，人们在韩国民俗风情村举办热闹的活动，这是相当受欢迎的景点。为了吸引海外游客，更重要的是，这些国家的文化财产指定表演经常被邀请，在每天不同阶段进行展示。农乐乐团在韩国每隔一个小时就有一场演出。随着时间的推移，这些非遗持有人的表演逐渐带有了一些商业气息。当然，这种改变已经引起了人们的忧虑，担心韩国的传统民俗表演将失去其原有的文化内涵和其应有价值。

二、中国的非遗保护

中华人民共和国建立以来，经历了许多政治动荡，其中对非遗破坏最大的当属“文化大革命”［9］。韩国在2005年将端午节列为韩国的世界非遗的申请获联合国教科文组织提名并成功的事件，彻底唤醒了中国国民对传统非遗保护的意识。中国“老祖宗”的文化遗产被他国抢先“申遗”反映出中国对非遗立法的保护不够重视。在之后的几年中，中国政府积极参与联合国教科文组织新的非遗名录的申报，引发了一股全民“申遗”热。截至2010年底，全国共有28种传统艺术和技艺进入了《世界非遗名录》，远高于其他亚洲国家［10］。

中国第一个非遗保护的立法是2000年的《云南省民族民间传统文化保护条例》。之后各地方也逐步出台了一些相关政策及地方性法规。但由于没有国家统一的行政法规，导致了地方政策标准不一，出现了非遗管理混乱的局面［11］。1998年，中国文化部和科学教育委员会制定了《中华人民共和国的中国民间传统文化保护法草案》，全国人民代表大会将其更名为《非物质文化遗产保护法》，该草案于2010年获得人大通过，并于2011年颁布实行。这也意味着我国的传统文化遗产保护正式走上了一条法制之路。

《非物质文化遗产保护法》共六章五十四条。作为我国第一部为非遗量身定做的行政保护法，该法将成为各地方规范统一政策的标准，为我国非遗保护提供法律支持。从各项条款来看，中国的非遗保护具有自身的特点，如境外组织与个人的调查许可制，并努力与国际文件接轨，引用了许多国际上应用较为广泛的观点。但作为一部单行法律，它仍有许多地方存在立法空白或不足。

这部法律所作出的巨大改进之一是对非遗的定义比以前国内学术界采用的更为先进［12］。它吸收了《非物质文化遗产保护公约》等国际文件对非遗的界定，又参考国内实际情况进行了一些修改，将其“中国化”，使得它更具中国特色，覆盖了传统文化的几个有代表性遗产，例如传统医学、体育竞技与游艺等。

另一个改进是对非遗传承人的认定与政策支持。被列入保护名录中的非遗项目每年都能够得到地方政府对未来发展和传承人培训的资金支持和其他帮助。但传承人在享有权利的同时同样负有义务。根据新法相关规定，代表性传承人有与当地文化部门和其他相关机构合作，收集数据以帮助政府了解项目发展现状，并进行相关宣传工作等义务［13］。

虽然《非物质文化遗产保护法》具有重要的意义，但它仍然有不可忽视的瑕疵。其中之一是，政府机构在非遗保护中发挥着主导作用，比如收集数据、建立档案、负责保护计划和确定继承人等工作都由政府领导实施。这种做法的缺陷在于政府的过度参与使得其采取的措施可能是片面的，同时也迫使政府将整个非遗保护负责起来而忽视了其中应当由社会参与的部分。而这在其他国家很大一部分是由相关组织做的，如英国的National Trust组织就会为一些文化遗产提供必要的资助。

新法的另一个缺陷是对私权保护的忽视。在整部法律中，唯一规范私权利的部分是第44条，“有关法律、行政法规对非遗开发的规定指的是知识产权”。然而，《中华人民共和国著作权法》只提供了对非遗本身的法律保护，对有关组织的非遗持有人却没有任何规定［14］。这直接导致团体继承人的尴尬，如果他们的权利受到侵犯，都不能得到法律文件支持，出现了无法可依的尴尬局面。另一方面，现有的著作权法保护有一定的时间限制，通常是作者的一生以及在他死后的50年内。但作为文化遗产的特点之一，非遗的创造是由一代又一代人传承，并在此过程中不断发展的，无法判断开始和结束。从这个角度看，现行法律仍然有它的弱点，在未来需要不断修改。

三、对比与未来的改进

（一）立法形式的比较

中国非遗法律保护的最大形式特征是独立监管。此功能虽然体现了中国对非遗保护的积极态度，但也反映出行政立法技术的不完善。独立的规制属于所谓的“单独立法模式”。不同于综合立法，单独立法的一个问题是容易出现诸多法律各自为营，难以构成一套完整的法律体系的现象。相对而言，日本采用综合立法，将同一行政综合法中的物质文化遗产和非遗结合起来，同时与其他法律紧密相连［15］。

1950年文化财保护法出台之前，日本曾通过单独的立法保护文化遗产，但效果不甚理想。后来，通过分别于1954年、1975年、1996年和2004年进行的修订，再加上超过30次的部分修改，使物质文化遗产和非遗保护的法律合并为一个不可分割的整体。这是按照与文化完整性的原则进行的立法保护。因此，日本的文化遗产管理是相当有效的。但在中国，有两部法律和一个条例，即文物保护法、非遗保护法和传统工艺美术保护条例；管理涉及三个部门，即国家文物局、文化部和商务部。不同部门通过协调与合作来共同应对国家文化政策的制定和实施，行政成本也因此而增加，从而导致了规定混乱、相关部门互相推诿责任的现象。

（二）立法内容的比较

首先，日本对非遗保护法规明确界定中央与地方政府的责任，具有强大的可操作性。法律不仅明确定义了保护的对象和范围，而且还提供限额保护的方法和途径，使得继承者和群众行使他们的个人能力时有更多的空间和灵活性［16］。

日本采取两个平行的系统，文化部门和城市规划部门分别负责不同内容和不同层次的历史文化的传承。该系统可避免过多管理带来的混乱，在中央政府的指导下，非政府组织和普通民众各司其职，发挥自己的作用。除了充分发动老百姓和非政府组织，各级政府要处理好编制和监督非遗保护名录，进而增强法律的可操作性。

中国的非遗保护主要是在政府主导下进行。中央政府和地方政府均有权制定法律和规章，并按照地方特色保护非遗。但在具体法律规定上可操作性不强。

其次，日本法律中规定民间组织有对非遗保护提供支持的义务。而中国地方部门过分关注非遗项目申请的获批，缺乏科学的保护规划和具体措施。虽然法律规定要为现有的非遗保护提供资金，但传统项目获得的资金太少，甚至一些地方没有专项资金，这使得一些非遗仍然没有被列入保护名单。传承人无法使用他们的技能谋生，而如果传统工艺不能为其提供好的生活，年轻一代就不会对学习传统技能感兴趣［17］。缺乏资金的支持导致持有者和传承者陷入困境，在这种情况下，一些非遗正在迅速消失。

在日本，人们重视培养下一代在非遗保护中的参与意识。例如，日本教育部要求所有的小学生在毕业之前看日本传统戏剧，希望通过观看能激发他们对传统文化的兴趣。日本的儿童会参加几乎所有的定义为非遗保护的文化活动。以歌舞为例，在每年七月和八月，学生的经验课堂都将在东京博物馆进行。在这些活动中，儿童都将接受到专业演员和演奏家的指导。在本次活动结束时，孩子们将在舞台上使用真正的装备和道具，展示自己的学习成果［18］。

（三）中国未来的改进建议

1.改进行政运行体系

首先，设立一个保护机制，实行统一领导和分类监管，允许政府充分发挥引导作用，发动全社会的力量形成一个良好的系统。其次，明确非遗保护的实践主体，明确所有参与者的权利和责任，形成各部门各司其职但又团结合作的局面。第三，建立一个以人为本的继承制度，在承认所有文化遗产项目代表性传承人命名的基础上，及时记录拥有丰富知识和精湛技术的高级传承者，特别是核心技术的工艺传承，对传承工艺的学徒、教学、交流和展览活动提供资金支持，同时帮助生活困难的传承人，表彰和奖励为文化遗产传承作出突出贡献的传承者或团体。

关于非遗保护资金短缺的问题，要重视社会支持，加强社会公益基金的融资，增加公众筹集资金的渠道和形式，为非遗保护提供更多的物质支持。

2.形成统一的评价标准体系

非遗保护工作有条不紊地进行需要一个合理的、具体的和具有前瞻性的评估机制的支持，否则，它将对非遗保护的质量和长远规划产生负面影响。相对于非遗保护法律法规和政策的日益完善，迫切需要建立一个可实现非遗全面检查和评估的体系。

首先，根据以往国家级非遗项目申报的经验，非遗的申报和评价标准应逐步完善，使其更加科学准确地评估和促进非遗的申报。

其次，建立统一的标准，操作规程和技术规范也要统一，调节不同地区的非遗保护工作，防止各种利益群体因不同的目标、手段和方法造成对文化遗产的伤害。

3.合理开发和利用非遗资源，引导文化产品和服务走向市场

鉴于中国非遗资源数量丰富和具有多样性，在相同的时间里可以合理地保存和利用文物资源。基于市场经济管理原则，根据市场需求，结合非物质文化资源的特点，实现其商品化和产业化，促进文化产品和服务与旅游市场的弥合，加强非物质文化产业的行业业务规模，将其真正引进市场。通过产业和市场相结合，实现非遗的更好继承和发展，并在此过程中创造经济效益。此外，它还将作为一大亮点吸引外国游客，发展旅游业并向全世界传播中国文化。

4.促进宣传，培养公众的保护意识

首先，鼓励和支持非遗的展示。充分发挥舆论引导，通过各种媒体，包括新闻出版、广播、电视和互联网，广泛宣传普及非遗知识，提高全社会的保护意识。其次，逐步在教科书中增添有关非遗的知识，并开展相关教学活动。在大学、中学和小学的课本中介绍非遗的精髓，如民间音乐、剪纸、年画，帮助学生理解和热爱非遗，形成自愿保护民族传统文化和民俗文化的良好氛围。第三，公共图书馆、文化馆、博物馆馆等文化机构要积极开展非遗的传播和展览活动，经常组织非遗项目表演等活动，增强公众保护非遗的热情。

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