廉政风险防控工作中理论的支撑与运用

■张 敏

廉政风险防控工作理论是将风险管理与全面质量管理两种理论合一的新理论，是反腐倡廉建设借鉴应用理论成果推进实践创新的成功案例。对于这个全新的课题，工作中不仅要遵循风险管理和全面质量管理的基本理论要求，而且要坚持开放性的思维，注重应用其他新型管理理论的方法和观点，破解推进中的难题，促进廉政风险防控工作的完善和加强。

用系统论的观点梳理业务流程解决好权力环节辨识不清的问题

系统论的主要思想是系统的整体观念。系统中有相互联系的要素构成，每个要素在系统中都处在一定的位置上，起着特定的作用，但又不是孤立地存在着，而是关联的、相互依存的。廉政风险防控工作是围绕业务流程而展开的一项“系统工程”，中央明确了“开展清权确权、排查廉政风险、制定防控措施、抓好预警处治”等环节要求，从这个方面看，廉政风险防控是步步推进，层层展开的。但从系统论的观点看，推进廉政风险防控的各个环节并不是廉政风险防控的全部要素，因为业务事项不明，权力辨识不清，排查权力风险就无法展开，防控风险更无从谈起。因此，必须紧紧抓住廉政风险防控围绕业务管理而展开的特性，把业务流程梳理清楚，这样才能防止脱离业务搞防控。

要把业务流程梳理好，首先要按照系统论强调的要素之间的关联性、依存性，找出业务流程中的“关联点”，向前延伸看权力运行的始端，向后拓展查权力运行的结果，向上分析追权力事项的决策，向下跟踪排权力事项的受理等，只有把这些“点”捋清楚了，才能把整个业务办理流程弄明白。其次要按照系统论的整体观念，给权力运行“画全像”。业务流程本身也是一个系统，一项业务涉及多个部门、多个环节、多个结合部。因此，要组织抓好牵头“会诊”，从业务受理到审批办结，将流经的环节全部绘制出来，形成系统、完整的权力运行图。在此基础上，要进行全面研判，找出受理、审查、审批等具有权力特征的风险环节，并以图表的形式标注风险环节在业务流程中的位置、涉及的风险岗位、风险环节的等级等，从而清晰地勾勒出权力的运行轨迹和权力环节的分布情况，为后期的工作奠定良好的基础。

用唯物辩证的方法指导清权确权解决好权责不清晰不对称等问题

唯物辩证法认为一切存在的事物都由既互相对立又互相统一的矛盾组合而成，反对以片面或孤立的观点看问题。权力也是这样，既能用权为公，又能以权谋私；既有“风光”的一面，又有“风险”的一面。廉政风险防控突出的是权力制衡，防止的是权力滥用，一定意义上讲是用权者的一次“自我革命”。清权确权这个环节就是要清晰权力边界，明确权责对等，依法规范用权行为。而在实际工作中，部分“掌权者”对权力认识片面，把权力看作自己的能力，是自己地位和身份的象征，而忽视了权力也是一把“双刃剑”，用不好就会割伤自己。因此，清权确权就是要树立正确的权力观，做到权责清晰，权责对等。

首先，要用矛盾的观点辨清权力的“真面目”。唯物辩证法主张承认矛盾，运用矛盾的观点看问题。运用矛盾的观点认识权力行使所具有的两面性，特别是要充分揭露权力用不好所带来的风险和负面后果，才能让“掌权者”认清权力的“真面目”。为此，要把廉政风险防控工作与权力观反思教育结合起来，通过鲜活的案例使大家清醒地认识到，权力既可以服务人，也可以腐蚀人，甚至毁掉人。

其次，要用联系的观点给权力“起好名”。唯物辩证法的一个特征是用联系的观点看问题。权力认识问题解决了，但如何清权确权还是模糊不清。岗位职责虽然是清权确权的主要依据，但主要体现的内容是岗位的职责范围，对岗位权力的界定则含糊笼统，权力岗位人员自己也往往说不清自己有多少权，具体是什么权。因此，要将岗位职责、业务流程、权力环节联系起来，互相对应地确定每个岗位的权力，弥补任何一个环节都无法全面清权确权的缺陷。同时，依据岗位权力属性，给每个岗位的权力“起名字”，从决策层、执行层、操作层入手，明确业务主管权、集体表决权、指挥管理权、事项编制权、事项提报权、事项审查权、事项调整权、事项执行权、事项建议权、监督检查权、考核处理权等权力类别，从而使每个权力岗位都对号入座。

最后，要用发展的观点跟踪监督权力运行的“变化点”。唯物辩证法的另一个特征是用发展的观点看问题。任何事物都是不断发展变化的。廉政风险点也是如此，我们在这方面防控好了，“逐利者”就会在另一方面寻求“突破口”。因此我们必须根据岗位的变化、审批程序的变更、人员的变动等，及时跟踪权力运行的新轨迹，对权力岗位重新进行清权确权，保证在改革发展中，权力运行到哪里，监督防控就跟进到哪里。

把问题管理的理念引入风险排查解决好隐性风险摆不上桌面的问题

问题管理是在挖掘问题的基础上，合适地表达问题，正确地解决问题，以此来防范问题演化为危机的一种方法，也可以说是借助问题优化管理。廉政风险不同于安全风险，安全风险是显性的，廉政风险是隐性的。安全风险显而易见，容易排查，廉政风险有“潜规则”，藏在桌下，如不深挖，容易漏查。风险排查是廉政风险防控的关键环节，风险排查不出来，防控就是一句空话。各类风险中，隐性风险危害最大，大家在查摆中却又描述不清、摆不到桌面上。对此种情况，就要借助问题管理法，把这类风险的表现形式表达出来，把存在的问题暴露出来，做到这些，防控才有实际意义。

要把风险表象“描具体”，使隐形的风险“现真形”，就要紧紧围绕风险的三种来源做文章：一是来源于内部。有的是上级批条子、打招呼或者暗示，有的是领导身边的工作人员等打着领导的旗号谋私利。一是来源于自身。公职人员自律意识不强，放松思想警觉，自己或委托亲戚朋友找“找业务”谋私利。一是来源于外部。主要是服务对象，平常他关照你，关键时刻让你关照他。重点排查以下四种廉政风险表现：一是是对能够办的，不按章办事，而设卡刁难，索要好处；二是是对不能办的，不坚决制止，而违规办理，收取好处；三是是对已经办的，不立即告知，而混水摸鱼，默收好处；四是是对参与办的，不洁身自好，而同流合污，合收好处。我们可以把以上表象描述作为“引子”，引导大家把风险查全、查深、查具体。

坚持“制度+科技”的思路，强化防控措施解决好制约监督不力的问题

“制度+科技”是近年来预防腐败的新理念。在十七届中央纪委五次全会上，胡锦涛同志提出“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系”和“高度重视现代科学技术特别是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作科技含量”的要求。2011年中纪委第六次全体会议工作报告中明确要求在全国推广“制度+科技”的有效做法。“制度+科技”能够较好地解决权力缺乏有效监督和制约的问题。历史和现实都证明，失去制约和监督的权力必然导致腐败。“制度+科技”正是抓住了这个关键，以制约权力为核心，以制度建设为根本，以科技手段为支撑，以防范风险为基础，促进权力公开、透明、规范运行。

首先要增强制度的操作性。制度的特点是带有根本性、全局性、长期性、稳定性，但制度本身制定得过于宽松或操作性不强，其作用就会大打折扣，甚至流于形式。要解决好这一问题，我们的实践体会是要增强操作性，把防控措施“镶嵌”到业务流程中，作为业务流转必经的一环，使业务不经这一环就“迈不过去”，使防控措施成为业务管理的有机组成部分，防止权力在流程外运行而导致失控。其次要重视科技防控的适应性。实践证明，科技反腐能够发挥预警监控、违规阻断、流程再造、信息共享等功效和作用，是推进反腐倡廉建设的有效途径。科技应用越广，带动的整体反腐效果越好。但是科技防控不是所有的环节都适用，关键是要找准着力点，在最关键、最难控制的环节实施科技防控，使隐形的权力变得可视、可控、可查、可纠，促使权力属性回归本质。再次，要增强“制度+科技”的互补性。目前来看，“制度+科技”是反腐的最佳方法。这一组合方法的特点就是把制度转化为电脑执行程序，用无情的电脑管束有情的人脑，用科技手段防止制度执行走样。但科技程序、后台操作也是由人来完成的，还需要用相关的制度进行规范约束，制度与科技之间要互相支撑，两者实现无缝衔接，才能发挥最佳功效。

按照循环理论的要求抓实预警处置解决好开展防控工作一劳永逸的问题

PDCA循环理论是按照P（计划）、D（执行）、C（考核）、A（修正）的顺序实施循环管理，是开展所有质量活动的科学方法。廉政风险防控中的风险点、风险等级、防控措施等不是一成不变的，它们随着形势变化、职权变更、风险演变而变化，必须进行周期修正，并按照PDCA的方法实施循环管理。预警处置作为廉政风险防控的最后一个环节，我们把它纳入PDCA中的C（考核）、A（修正）两个环节中，对各种风险进行预警处置、适当考核和动态修正，使之发挥关键性作用，促使整个廉政风险防控周而复始，滚动管理，以此解决廉政风险防控“一次搞完，就认为可以一劳永逸”的问题。

一是预警处置要“分级管”。廉政风险有大有小，所以要根据风险程度,采取不同的预警和处置办法，按照预警等级管理，分别采取风险提示、诫勉谈话、责令纠错等办法处置。二是日常考核要“动态管”。廉政风险防控不是“一阵风”，要形成长效机制，既要加强日常管理，更要强化考核落实。要将廉政风险防控管理纳入党风廉政建设责任制考核中，奖优罚劣，鼓励先进，督促后进。三是风险修正要“循环转”。要以年度为周期，根据法律法规和规章制度的调整、上级机关和主管部门有关职责权限的变更、防控措施落实的效果等情况，及时调整、完善廉政风险内容、等级和防控措施，实现动态修正、闭环管理，保证廉政风险防控质量呈螺旋式上升，使这项工作逐渐成熟，不断发展。