关于对依法治档的几点认识

文/鸦片战争博物馆 吴伟宁

依法治档这一概念，是在1989年3月国家档案局与国务院法制局联合发出的通知中正式提出的。其含义概括地说就是“要在党和政府领导下，依照《中华人民共和国档案法》及有关法规对档案事业进行管理”，也就是说“依法治档，是指国家各级档案行政管理机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，依照法定的程序，对国家各项档案事务依法进行有效管理；同时，对自身行政行为的后果，必须依法承担相应的责任”。在新的形势下，依法治档的地位与作用日益重要，对此进行深入的研讨。

一、依法治档的重要内容

依法治档，首先要有依据法律，我国对档案管理有法律有《中华人民共和国档案法》及其实施办法。

国家用法的形式揭示了对档案的本质属性和收集范围的规定，明确在指出每个立档单位通过归档鉴定和进馆鉴定、期满（存、毁）鉴定等工作进行档案保存价值的鉴定，已经成为依法加强国家档案资源建设的必要前提和基础。指出了集体和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施，必要时，可以收购或者征购。明确指出档案工作的组织原则和管理体制形式，保证应当保存的档案不殘缺遗漏，保持档案的有机联系，不割裂分散，档案排列有序不零乱堆放，原件不被画裁剪，不使档案失真，不受损害，尽量延长档案的“寿命”，不使档案被盗窃、丢失、泄密。对于依法开展机关文件材料的立卷归档及其鉴定工作提出了强制性规定，而且是确立了“档案”的准入原则，应属于机关文件材料的归档范围。所以，开展归此项工作，已经成为各级各类立档单位履行归档制度这一法定职责的必要前提。在客观上（间接地）提出了“按照国家规定”进行档案进馆鉴定的要求。由于机关、团体、企业事业单位和其他组织是国家档案资源的主要来源，档案进馆鉴定客观上承担着输送国家档案资源的法定职责，将在数量与质量上影响到国家档案资源建设的最终面貌，所以，“按照国家规定”通过档案进馆鉴定确定进馆档案的具体范围，已经成为各级各类档案馆（室）的法定职责。明确提出了文件制发机关档案部门必须以国家有关法律法规为依据来决定档案密级的变更和解密的法定职责，而履行这一职责的必要前提是依法进行档案解密降密鉴定。提出了国家档案行政管理部门负有制定档案保存价值鉴定的原则、标准以及对经鉴定已失去保存价值的（保管期满）档案进行销毁的程序和办法的法定职责，并在客观上（间接地）提出了各级各类档案馆（室）开展档案保存价值鉴定和保管期满档案鉴定销毁工作的要求。此外，强调“禁止擅自销毁档案”，并不是不准销毁档案，而是明确提出了保管期满的档案必须“按照国家规定”经过鉴定、批准（确认已失去对国家和社会的保存价值）后才能依法“退出”（销毁）的制度要求。提出了集体（非公组织）和个人负有妥善保管虽不属于国家所有但属于国家依法管理范围的档案（对国家和社会有保存价值的档案和国家规定应当保密的档案）的法定职责，以及有关档案流向（处置）的法律规定。显然，实施上述法定职责、法律规定（无论是依法自律，还是依法监管）的必要前提是，对集体（非公组织）和个人所有的档案必须依法进行鉴定，以确定其中“对国家和社会有保存价值”和“国家规定应当保密”的档案的范围。有关国家依法管理范围内的档案及其复制件因故携运出境必须经过国家有关部门批准（“禁止私自携运出境”）的法律规定，显然实施这一法律规定的必要前提是必须依法开展档案的出境鉴定，即鉴别有关档案及其复制件是否“属于国家所有的档案”以及“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案”。提出了我国档案开放的期限及其基本原则，其中包括国家档案开放的主体、确定不同开放期限的原则以及国家档案行政管理部门和国务院有关制订、批准档案开放的具体期限的法定职责。显然，在国家档案的开放工作中无论是实施国家档案馆的法定开放主体职责，还是实施国家档案行政管理部门和国务院有关制订、批准档案开放具体期限的法定职责，都必须以依法开展档案解密鉴定和馆藏档案涉密情况调查研究为前提。提出了有关档案公布权的法律规定，即档案公布权与档案所有权原则上是统一的，但又是有具体规定的，其中，属于国家所有的档案由国家授权的档案馆或者有关机关公布，集体和个人虽有权公布自己所有的档案但必须以“不得损害国家安全和利益，不得侵犯他人的合法权益”为前提。显然，要实施这一法律规定，前提是必须依法进行档案公布前的鉴定，即一是鉴别档案的权属关系，二是鉴别档案的内容是否涉及国家安全和利益以及他人的合法权益。提出了各级国家档案馆负有对馆藏永久保管档案实施分级管理的法定职责和国家档案局负有制定档案分级的具体标准、管理办法的法定职责。这一规定不仅符合改革开放形势下我国档案管理法制化、科学化的需要，而且有助于提高国家档案资源开发利用的成效。显然，无论是各级国家档案馆实施馆藏永久保管档案的分级管理，还是国家档案局制定档案分级的具体标准和管理办法，都必须首先依法开展对馆藏永久保管档案的分级鉴定，以及对各级国家档案馆永久保管档案价值状况的调查研究。提出了我国各级各类档案馆、立档单位在以各种形式提供利用、公布档案时“不得违反国家有关知识产权保护的法律规定”的法定职责。实施这一规定首先必须在全面、深入了解国家有关知识产权保护的法律规定的基础上，对将以各种形式提供利用、公布的档案依法进行有关知识产权状况的鉴定，以免损害知识产权所有人的合法权益。

总之，通过前面对于我国《档案法》及其实施办法中有关重要规定的初步解读，我们已可明了：一是使无序的自发的档案行为变为有序的积极的档案管理行为；二是使不规范的有害档案事业发展的社会档案行为得以制止和纠正；三是克服短期行为的影响，保障档案事业得到长久的发展；四是使各个环节的档案业务工作得以延续发展，克服了阶段性影响；五是档案工作赖以发展的条件有了保障；六是保护了公民的合法权益，将开放档案用法规的形式固定了下来；七是体现了社会民主义进步程度；八是档案工作是长期性，不间断的，也是依法治档的前提；九是档案工作涉及档案法各方面内容，既要“有法可依”，又要“执法必严、违法必究”成为依法法档的重要内容。

二、依法治档的推进受档案工作开展情况的制约

依法治档是我国依法治国基本国策的组成部分和在档案工作领域的具体体现。正如前面所述，档案工作与依法治档存在着内在的联系，因此我们有必要进一步研究一下我国档工作的现状及其对依法治档工作造成的影响。

（一）档案工作不力，影响依法开展国家档案资源建设的推程

目前，档案工作不力主要表现在以下方面：一是档案行政管理部门在建立健全与《档案法》配套的“机关文件归档范围”、“档案保管期限表”及“重要档案监管办法”等法规建设方面难以适应发展的要求。二是各级各类立档单位在立卷归档工作中因种种原因疏于鉴定工作，存在“小而全”和“各自为政”的现象，一方面文件重复归档的情况比较严重，一方面室藏档案（内容、门类、载体）结构单一的情况普遍存在。此外，“对国家和社会有保存价值”的档案，其保管期限也有长短之分，而且不是一成不变的，对相当多的属于长期（三十年）和短期（十年）保管的档案，档案馆（室）应依法进行保管期满档案的鉴定存、毁工作，但由于制度不够健全等原因，也往往存在迟迟不予鉴定，或鉴而不销的状况，从而不仅降低了现有档案库房等保管资源的利用效益，而且造成了馆藏档案资源整体价值下降的弊端。由此在相当程度上影响了依法开展国家档案资源建设的进程。

（二）档案工作开展慢，影响了国家档案馆馆藏档案资源社会共享和公共服务水平

国家档案馆依法鉴定开放档案，以多种形式推进档案资源的社会共享，这是我国改革开放重大决策在档案工作中的具体反映，也是不断提高国家档案馆公共服务水平的前提和基础。

当前，档案开放工作进展缓慢主要表现在以下方面，一是与《档案法》配套的业务规范，如国家档案馆馆藏档案延期开放办法等未及时出台，使依法及时开展档案开放工作缺乏应有的约束力；二是有关解密划控的现行国家法规过于原则（包括档案提供利用、公布前知识产权状况鉴定等要求），对于开展内容相对复杂多样的档案开放工作缺乏应有的操作性；三是由于档案开放工作是一项“集劳动密集与知识密集于一体，兼需多种专业知识、政策理解水平与社会实践经验”的专门业务，对档案工作人员的素质和数量提出了较高的要求，档案馆尚未真正确保这方面的必要投入；四是传统以卷为单位的档案实体保管模式，限制了控制卷内相当一批可公开档案文件的开放利用，同时已经开放的档案往往内容不够完整、利用价值也不高，难以引起社会的必要关注，馆藏档案开放缺乏必要的外部激励。由此造成国家档案馆总体上开放档案的比例较低，严重严影响了馆藏档案信息资源社会共享与公共服务水平。

总之，档案工作的现状与依法治档的需要存在明显的差距，一是与档案工作有关的制度建设未能适应依法治档的需要，如国家档案馆馆藏档案延期开放办法、馆藏永久档案分级管理具体标准和实施办法等未能及时出台，使依法治档缺乏操作性；二是在档案工作中尚未形成档案行政管理部门、国家档案馆和立档单位档案室之间的良性互动机制，造成了档案工作的“积重难返”之势；三是有关档案行政管理部门尚未将档案工作提出依法行政的日程，未将各级各类档案馆和立档单位档案室的档案工作列入档案执法检查的范围，使档案工作在客观上缺乏“执法必严”的约束力。因此，上述档案工作严重影响依法治档进程的状况应该引起我国档案部门上下左右的进一步重视。

三、依法治档的思考

在新时期下档案工作与依法治档有着互相影响的关系，加强档案工作是依法治档助推器，依法治档是档案工作顺利进行有力保障，反之亦言。

（一）增强依法治档意识

各级领导干部要增强档案法律意识，提高法律素质，带头学法用法，定期参加档案法律知识讲座；要进一步加强档案干部队伍的业务建设，从思想上、组织上、作风上全面加强队伍建设，不断提高档案行政执法人员的政治素质和业务素质，以适应依法治档工作的需要。

（二）健全档案工作的业务规范

档案工作要做到“有法可依”，不仅国家应制定有关的档案法规和行政规章，而且各级档案行政管理部门也应该从实际需要出发，及时制订一些与国家有关档案法规和行政规章配套的业务规范（技术标准），以解决有关档案法规和行政规章的操作性问题。其实，我国《档案法》及其实施办法中的不少条款不仅提出了以档案鉴定等为前提和基础的具体工作要求，而且同时明确了由有关档案行政管理部门负责制订具体标准和实施办法的法定职责。现状表明，健全档案工作的业务规范已经成为新形势下依法全面开展档案工作的当务之急。

档案工作是一项基础性的业务工作，它贯穿了从档案生成（文件归档鉴定）到档案销毁（保管期满档案的存毁鉴定）的整个档案生命运动过程和建档、保管、利用等各个业务环节。由于档案鉴定工作涉及的内容较多，投入的力量较大，因此，各级档案局（馆）不仅应该建立常设性的档案鉴定工作委员会，负责依法进行档案鉴定工作的规划决策调控工作，而且要在基础工作、利用工作、信息技术工作等部门之间建立一种有助于依法强化鉴定工作的互动协作机制，以真正改变档案鉴定工作“积重难返”（头绪多、任务重、难度大、要求高、时间紧）的被动局面。

（三）改革和完善行政执法机制

按照《档案法》的总体要求，建立以各级档案行政管理部门负责人为依法治档责任人的行政执法责任制，将有关职责分解落实到具体执法岗位，使执法主体、执法范围、执法权限、执法程序、执法标准、执法责任明确规范。要建立和完善档案检查的内容，拟包括档案管理一系列制度与方法、档案鉴定工作组织和制度建设的完善性、实施档案鉴定的及时性、档案鉴定工作的有效性等。要从根本上纠正以行政手段代替法律手段的错误行为，使档案行政执法行为真正走上依法治档的良性轨道，以实现档案执法工作的高效、廉洁、公正。

[1]舒国雄.关于依法治档的几个认识问题[J].特区理论与实践,1998(8).

[2]邓涛,中国档案[Z].2010(3).

[3]中华人民共和国档案法[Z],1987,1996.