中国古代督查的形式

□ 杨树森

督查是对领导的重要决策或工作部署的贯彻执行情况进行督促检查。古代没有与今天的督查工作完全对应的专门机构，但历代统治者为使自己的决策得到贯彻执行，也需要对行政系统内的衙署和官员进行督促检查，为此还设置了相应的机构，配备了相应的官职，建立了相应的制度。需要说明的是，古代对政令贯彻情况的“督查”与对官员本身的“监察”是结合在一起进行的，形式也是多样的。

一、最高统治者亲自巡视督查

《明史·职官志》说，“巡按则代天子巡狩”，这说明刺史或巡按的职责就是受派遣代替天子本人对地方行政官员进行监察和督查。《孟子·梁惠王》说：“天子适诸侯曰巡狩。巡狩者，巡所守也。诸侯朝于天子曰述职。述职者，述所职也。”这里所说的“述职”就是下级对上级的汇报，与它相对应的“巡狩”则是上级对下级的督查。从这个角度看，帝王为了督促地方政府贯彻执行自己的统治意志而亲自到各地进行视察，也是古代督查的一种形式。

天子出巡始于古代关于尧舜的传说，西周有“天子巡狩诸侯”的记载，春秋战国时期逐步演变为国君的行政视察。秦始皇灭六国后在帝位十二年，先后五次出巡，足迹所及，几达当时秦国的所有国土。后来的汉武帝、唐太宗、武则天、朱元璋、康熙、乾隆等一些有作为的帝王，都经常到各地进行巡视。

二、督查官员奉旨督查

监御史、刺史、巡按等受皇帝指派代表皇帝出巡，以检查诏令贯彻落实情况，这是古代对地方进行督查的最基本形式。

三、建立办文时限制度进行催报督查

领导机关的政令一般是通过公文下达的，因此明确规定办文时限，并以此为据对下级贯彻落实政令的情况进行催办催报，是督查工作的一个重要手段。

这种督查形式始于唐代。《唐律疏议·名例》规定：“小事五日程，中事十日程，大事二十日程。”《唐律疏议·职制》规定：“稽程者，一日笞十，三日加一等，罪止杖八十。”对皇帝制敕诏令和军国重事的公文，则要求随到随办，一旦成案，“即日行下”，“当日并了”，不得延误。如有稽缓者“一日笞五十，二日加一等，十日徒一年”。

宋代规定：对收文办理，应“当日受，次日付”；对发文办理“小事限五日，中事给十日，大事二十日”，稽迟者罚之（《庆元条法事类》）。

元代规定紧急公文必须随到随办，不得稽迟。元代还形成了公文定期催办制度。

明代改革家张居正为内阁首辅时规定，官员公事文件上必须注明完成时限和进度，这些文件副本要发到各相关部门和监督人员手中。时限一到还没有办完，就要问罪。这项制度颁行后，“自是一切不敢饰非，政体为肃……虽万里外，（令）朝下而夕奉行”。（《明史·张居正传》）

值得指出的是，古代公文办理时限制度往往是以法规形式颁布的，因而具有很强的权威性。

四、通过文卷的“照刷磨勘”进行督查

“磨勘”本来是宋代出现的一种审官形式，即通过核查官员所办事项的案卷，对官员的政绩作出鉴定，并作为官员升迁降黜的依据。元代建立的“照刷磨勘”制度则是一种督查制度，“明察曰照，寻究曰刷，复核曰磨，检点曰勘。”（《元典章》）就是通过对官府所办理的文卷的定期跟踪核查，及时发现公文处理中有无拖延、疏忽、隐没、涂改、规避等现象发生，从而揭发和纠正政务活动中的各种弊端。这样就使“磨勘”的功能由本来的评价鉴定转变为督查监控，由注重行政的后果转变为追踪控制行政的过程。

据覃兆刿《磨勘转官与照刷磨勘文卷制度》介绍，元初文卷的照刷磨勘每年一次，后来改为半年一次，当时对照刷的内容、方法以及处罚措施都有详细规定，照刷告一段落，则视不同情况注明“已绝”（事已办毕）或“未绝”、“违错”（事已施行，但其中有违枉失错之处）、“稽迟”（事当办而未办）等字样。若经过磨勘照刷，确定办事过程无疑枉之事，便可注明“已绝经刷文卷”，后送入架阁（即今档案馆）保管；对那些从文卷中发现有问题的当事者则限期纠正处理，否则呈报朝廷弹劾或治罪。为了防止公事延误，便于及时从文卷中发现问题，当时还规定了周年交案的办法。

由于“照刷磨勘”是一种行之有效而又便于操作的行政督查形式，所以被明、清两代沿袭下来。这一督查形式对保证政令的有效贯彻、维护行政系统的稳定有序起到了积极作用，对今天的督查工作也有一定的借鉴意义。