老龄化背景下养老法律制度研究

张琴

摘 要：我国已经步入老龄化社会，我国老龄化人口基数大、增速快，养老底子薄、负担重，养老矛盾日益突出。我国的养老法律制度相对滞后，难以适应老龄化社会的需要。解决人民群众日益增长的养老需要和落后的社会生产的矛盾是摆在政府面前的一项重要任务。结合国内外实际，分析了我国的养老法律制度的现状，提出了有实际意义的改革思路。

关键词：老龄化社会；养老保障；法律制度

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）16-0134-02

一、问题提出的背景：老龄化社会

随着我国经济和社会的发展，人口老龄化问题日益严重。按国际公认的老龄化社会标准——60岁以上老年人占全国总人口的10%，1999年我国就已进入老龄化社会。而在1999年至2009年这10年间，我国老年人口就增加了5000万。据民政部和全国老龄办等有关部门发布的统计资料显示，全国老年人口正以年均近1000万的增幅“跑步前进”。照此增长趋势，预计到本世纪中叶，老年人口将从现在的九个人中有一个，发展到三个人中就有一个，且高龄化、“空巢”化日益严重[1]。

与“银发浪潮”相伴而来的，是让政府及社会备受困扰的养老问题。发达国家一般是“先富后老”或“富老同步”，即在人均国内生产总值5000至10000美元之间、基本实现现代化的条件下进入老龄社会，而我国则是“未富先老”，即在人均国内生产总值刚刚超过1000美元时就已经进入了老龄化社会。我国老龄化人口基数大、增速快，养老底子薄、负担重。解决人民群众日益增长的养老需要和落后的社会生产的矛盾是摆在政府面前的一项重要任务。其中，发挥法律的作用对于这一问题的解决具有重要意义。

二、我国养老法律制度分析

（一）我国养老法律制度的历史回顾

中华文化源远流长。我国古代的儒家思想要求人“对家孝，对国忠”。汉武帝及其后代的统治者皆以孝治天下，大兴孝文化，使孝的观念深入人心。家礼国法都对父母子女关系予以规制。我国古代各朝对不孝之人都规定了严厉的处罚。例如：商朝《吕氏春秋·孝行》记载“刑三百，罚莫重于不孝”。秦律可以根据家长请求处罚不孝子。西汉设有“违反伦常罪”。但由于历史的局限，我国古代的法律重在对“不孝”的惩罚，缺乏体系化的、“重在预防”的养老保障法律制度。

在自给自足的农业社会中，家庭既是生产单位，也是生活单位和保障单位，家庭和家族内养老是实现老年保障的主要方式。随着社会的发展，养老的范围逐渐从家庭扩展到社会。在新中国成立之前，中国共产党曾经就劳动保险、社会保险等进行过一些有益的探索。新中国成立初期，我国的社会保障制度受苏联模式的影响较大。1951年2月颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》对职工养老待遇标准做了规定。条例规定劳动者退休后，按其本企业工龄的长短，按月领取养老补助费，其数额为本人工资的30%-50%。上个世纪50年代初建立的社会养老保障制度，是在计划经济的背景之下逐步形成的。该制度实际上是一个现收现付制的养老保险制度，在养老金支付上是采取完全的受益确定制的方式，资金来源上完全由企业或单位负担。该制度体现了社会的“公平”原则，调动了职工的积极性，有效地保障了退休人员的基本生活，促进了当时经济和社会发展。但是由于其覆盖范围有限，尚未建立统一的保障制度[2]。1982年宪法中“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障”、“中华人民共和国公民在年老、多病、丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”这两条规定为养老社会保障提供了最高法律依据。此后，由于在养老保障制改革的过程中各方利益冲突，矛盾重重，因此国家出台了大量的法律规范性文件，如1986年的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》首次正式确立了企业、个人、国家三方共同筹集养老保险基金的供款原则，首次引入了个人缴费制度；1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出我国要“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。”1992年1月，人事部就机关事业单位养老保险制度改革做出通知；1997年、2005年国务院就企业职工基本养老保险制度发布了多个决定。

（二）我国养老法律制度的现状简析

1982年宪法在根本大法层面为公民的养老保障提供了最高法律依据。在人大立法层面，我国先后制定了《老年人权益保障法》、《社会保险法》等法律。除此以外，国务院及相关部委颁布了大量的行政法规和部门规章。地方人大、地方政府也出台了一系列地方法规、地方政府规章。许多社会保障制度的相关内容散见于政策文件、部门规章、相关机关发布的通知、命令等等，立法层次相对较低，缺乏规范性、稳定性。规则混乱导致管理混乱，一些地方保障对象的认定条件和审批标准散乱，低保发放随心所欲；一些地方挪用农村养老基金。由于人为的社保基金的管理不善引起群众的不满。

另外，我国还没有建立起比较系统的社会保障监督体系，社会保障的监督和责任追究机制尚不完善。从社会保障资金的筹集、管理到发放，监督机构的监督尚不到位，资金运作透明度低直接导致社保资金运作的安全性得不到保障，保值增值困难重重。社保资金被挪用、挤占、挥霍、截流的案例并不少见。

三、国外养老法律制度及其对我国的借鉴

国外养老保障法律制度发展起步较早。西方工业革命后，随着城市化进程的加快，小农经济的解体削弱和破坏了传统家庭养老保障方式的基础，增加了养老风险，迫切需要建立一种新型的社会化的养老保障机制。在这种背景下，现代意义上的养老保障制度逐步发展起来。世界各主要国家纷纷建立了养老法律制度。德国于1883年通过了第一个社会保险法案——《疾病社会保险法》，此法与后来通过的《工伤事故保险法》、《老年和残疾社会保险法》共同形成了世界上第一套完整的社会保险体系。德国的社会养老保障制度主要分“法定养老保险”和“补充养老保险”两部分，前者为强制性质，后者为自愿性质。后者主要适用于自由职业和手工业者，以保障他们获得国家补贴和制度保障。

随后各国相继通过了有关养老保障的法律。截至二战前，世界已有30多个国家建立了养老保障制度。如：美国的养老保障制度被人们称作“三条腿的板凳”，具体包含社会保障计划、公司退休计划和个人养老储蓄。英国养老金体制则采取二支柱结构形式：第一支柱结构为统一缴费的“国家基本养老金”，第二支柱结构为与个人收入相关联的养老金计划。俄罗斯的养老保障采取的是“三支柱”模式，建立了社会基本养老保险、强制性养老保险，自愿性补充养老保险三个方面互相补充的模式。

二战后，西方国家普遍面临人口老龄化问题，纷纷成立专门的老年人口管理机构，普及老年保险法，制定国家干预方针与政策。政策法规不断完善，财政支出不断增加，养老保障的覆盖面、服务项目不断扩大。直到上世纪70年代，西方国家陷入经济滞胀困境，养老保障制度面临财政困境。在此背景下，各国政府纷纷采取措施渡过危机，如改革养老保障制度、提高退休年龄、提高缴费比例等等[2]。

研究表明，几乎所有的国家都经历了养老保障“从无到有”的过程，即从家庭保障到建立专门的养老保障制度；覆盖人群“从少到多”，逐步建立覆盖大多数或者全民的养老保障体系。各国纷纷建立起多元化的制度，不管是“二支柱”还是“三支柱”，目的都是为了分担养老保障责任。另外，加强立法是必不可少的。许多国家在养老保障领域都有专门的法律法规，如美国的《雇员退休金保障法》、英国的《养老金法》等。不少国家还通过税收优惠激励企业、个人、家庭积极地承担养老保障责任。

我国是世界第一人口大国，面临着非常重的养老压力，借鉴外国的经验，同时要立足我国国情，探索一条适合我国特色的养老保障之路。

四、我国养老法律制度的改革思路

（一）必须加快相关立法进程

纵观世界各国，立法先行是共同的改革经验。各国都非常重视养老保障制度的法律体系建设，并将其作为养老保障制度改革中的重要的一环。我国宪法明确规定，获得养老保障是每个公民享有的基本权利。但是，我国一直到2010年《社会保险法》才迟迟出台。我国目前的相关立法主体级别偏低且混乱，导致各地做法五花八门。在当今的老龄化社会背景下，我国的相关立法严重滞后于社会需求，应建立一套科学的法律制度。在全国人大立法层面，应尽快建立以《老年人权益保障法》、《社会保险法》为主干的法律体系。应及时对《老年人权益保障法》进行修改。目前这部法律相对笼统，缺乏可操作性。应明确我国的养老保障体制及具体做法。在统一立法的基础上，国务院、有立法权的地方人大、地方政府可以在统一的法律框架内做出适合实际的相关立法。另外，社会保障相关法律还要与《公司法》、《托管法》等经济法相协调，共同监督基金管理公司的投资运营，防止机构关联交易等违规操作的发生。此外，鉴于养老金基金管理中刑事案件高发的态势，应及时制定《养老金基金监督管理法》增加养老金基金民事责任。此外，建立劳动保障法庭、推行养老保障公益诉讼制度等也将会是有效的尝试。

（二）可以出台一些配套政策

养老保障问题面广量大，牵涉利益主体多元。可以借鉴一些国家的经验制定有关政策。目前许多国家都实施企业年金计划。如美国的401K计划，即“雇员福利计划”，雇员确定自己的缴费额（不能超过工资的25%），雇主根据雇员的工作年限对雇员的个人账户缴费，所有缴费享有税收优惠，等到雇员退休时，根据不同支取方式提供税收优惠。另外，美国联邦政府对“个人养老储蓄”给予优惠支持。国家发行高利贷个人养老债券，鼓励个人购买。也鼓励开办“个人退休账户”，允许受雇的劳动者从自己收入中拿出一部分（15%左右）投保，他们不仅可以获得高利率回报，而且免交个人所得税。另外，德国的一项叫作“储存个人服务时间”的制度也值得借鉴。在德国，凡年满18岁的公民，均可利用公休或节假日义务到老年公寓、老人院和老年病康复中心提供各种护理服务，不拿报酬，但服务时间可随时储存在服务者个人档案中，以备将来自己需要接受护理服务时，将这些服务时间提取出来免费享用[3]。

另外，在必要时延迟退休也被看作是一项有效政策。根据世界银行的统计，在1992年至1996年期间，有21个国家提高了职工的最低退休年龄。这一问题在我国也引发了激烈的讨论，同意者的主要理由是缓解养老金压力、人尽其才，反对者认为这将增加矛盾重重的“就业难”问题，也不利于提高劳动者生活质量。一些年富力强的知识分子，可以在其自愿的情况下考虑其延迟退休，但是许多体力劳动者并不愿意延迟退休。所以人社部门应充分考虑多种不同的声音，宜对不同群体采取差别政策，合理确定退休年龄，并以“小步慢走”的方法实施。

“老有所养”不仅是古人关于大同社会的美好愿景，更是今天建设和谐社会的题中之意。加快我国养老法律制度的改革，形势迫切，意义深远。

参考文献：

[1]盛景.面对老龄化社会的到来[J].老年教育，2011，（5）.

[2]徐宏伟.中国养老保障制度改革研究[D].北京：中央学院，2009.

[3]沈建，张汉威.德国社会养老保障制度及其启示[J]，宏观经济管理，2008，（6）.