论社会组织与政府协同关系的建立和发展

时立荣，刘 菁

（北京科技大学，北京100083）

社会组织功能的发挥和组织发展既要有良好的组织环境又要有战略管理能力。在我国，良好的组织环境首先当属制度空间，而组织战略管理能力当属社会组织本身怎样利用环境提供的资源营造组织发展模式。党的十八届二中全会批准通过的《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》表明，未来政府将加大加快向社会组织转移职能的范围、步伐、力度，社会组织可以直接向民政部门依法申请登记。政策“门槛”的下调对政府和社会组织都提出了新要求。对政府而言，要考虑如何培育、规范和发展社会组织问题，对社会组织而言，要考虑“去行政化”后如何生存或如何承接政府转移出来的职能问题。因此，探讨双方应当建立怎样的关系才能有效地发挥社会组织在社会管理和社会服务上的作用具有重大的现实意义。

一、社会组织发展的制度条件

社会组织发展的制度条件是指政府的法律、法规、政策文件表现出的对社会组织的根本态度及其约束程度，亦即社会组织发展的制度空间。制度空间有多大，涉及对双方关系性质的看法和解释。

（一）政府和社会组织之间的关系：“协同说”与“排挤说”

对待政府和社会组织之间的关系，始终存在消极的还是积极的两种态度。采取消极态度的认同“排挤说”，即强调政府和社会组织之间的对立关系，理由是“政府正式的科层组织的扩大排挤非正式网络，却无法提供类似的价值和功能”［1］230。“排挤说”倡导社会组织独立和平等的地位权力，反对政府的介入。在实践上，更多地采取对立的态度来处理问题。“协同说”［1］231则采取积极的态度，即强调政府和社会组织之间关系的非对立性。“协同说”认为，政府组织和社会组织之间存在着加强关系，需要进一步地联合，才能发挥优势作用。协同关系认为，互动能够带来以下好处：一是对政府而言，这种联合能够通过社团的集体行动，增强与国家权力的协调一致性的活动，发挥政策的实际效力，对社团组织来讲，二者的协同也是组织成功发展的关键；二是可以促进发展型的制度的研究，可以促使社会管理创新模式的出现；三是通过协同，社团才能成为真正起作用的枢纽组织，当好政府与人民的桥梁。总之，协同是高度科层化的政府机构和扁平化的社会组织之间的功能性互动。功能性互动说明社会需求与满足需求的主体的多元性不仅是合理的而且是可以耦合的。

（二）协同化：我国政府和社会组织的总体关系定位

党的十八大以来，我国政府更加强调促进社会组织的健康发展，对其制度关系的定位表述为“党的领导，政府支持，社会协同，公众参与”十六字方针，它是决定政府与社会组织之间的协同关系形成的现实政治条件。首先，这一方针表明政府承认并赞同与社会组织建立协同关系；其次，作为协同关系的两个主体在地位关系上有所不同，社会组织要在党的领导之下获取政府的支持。尽管如此，我们应当看到，同过去相比发生在主体地位关系之间的变化，即由过去“主导”变为“支持”，是二者之间协作关系的初步表达。在总体地位上，社会组织要协同政府参与社会管理和建设，这里有辅助的意味。再次，要促成该关系，社团处于主动邀约地位。社会组织要能够找到与政府建立功能协同化关系的战略途径，以便于在现实的制度空间内提升组织能力，承接政府转移出来的社会管理与服务职能。

（三）向社会放权符合社会管理的科学规律

长期以来，人们在“失灵论”的导引下只看到市场、国家和社会的分离作用而忽视了对其互倚性的重视。实际上，正是这个“失灵”的存在才将其互补协同关系的重要性彰显出来。过去，政府更多地采取了完全替代社会组织的做法，这是不科学的。在我国社会政策执行过程中，经常出现好政策得不到好效果的现象，其中重要的原因之一就是在政策执行过程中服务传递链条的缺失。缺少传递服务的社会组织，基层政府就不能和社会组织有效地联合。在政府和社会之间确实存在着政策的服务转化和良好的交付机制建设问题，而承担这一政策服务和交付机制的不能仅靠基层政府，社会组织是在更广更深的基层发挥作用的重要力量，富有效率的政府需要有良好协同关系的社会组织共同参与社会管理。因为政府作为行政部门，其职能是决策、指导、监督，不是代替社会组织直接提供具体服务，也不可能直接提供多样化和个性化的直接服务。“一管就死，一放就乱”，是因为政府在执行具体政策环节上缺少中间传递服务的组织，使政策不能通过有效地交付机制转化为服务、不能有效地落实，政策效果差。

（四）现实中存在着协同化关系建立的条件

互补性决定了在政府和社会组织之间存在着协同关系。政府提出向社会组织转移职能意味着政府将会在政策上和实际行动上进一步承认和支持社会组织。近年来，特别是在2008年汶川地震后，社会组织迅猛发展，在养老、儿童及残疾人服务、帮贫助困等社会公共服务方面对社会的进步起到了巨大的推动作用，政府当然注意到了这些变化。此次社团登记制度改革既是适应经济社会变革的新要求，也是社会力量推动的结果。只有放开制度空间，社会组织才能发展，终结“双重体制”的不信任、不协同的旧观念，迈出社会管理机制创新的坚实步伐。

二、社会组织与政府之间关系的四个维度

协同关系的建立不是理所当然的，既要有使其变成现实的条件，还需要双方的努力才能促进关系的实现，其中，承认机制是促进其转化的重要机制。协同首先取决于目标的一致性，协同关系能够有效弥补“政府失灵”问题，能使社会组织作为政策直接服务交付者的作用被完全发挥出来。由于基层政府对社会事务的管理幅度更加宽阔且面对问题的不确定性较强，其管理能力必然是有限的。在公共福利经济市场化的条件下，政府需要伙伴帮助进行社会管理。只有协助政府提供服务的社会组织越多，才能形成更好地服务基层社区、服务最需要帮助的人和解决最需要的社会问题的良好氛围。基层社区和各类社会组织具备协同政府提供广泛、多样的公共服务和管理功能，政府要正确判断、选择和引导，将它们变成从事基层社会管理的伙伴。

（一）社会组织与地方政府关系状况

根据态度和组织地位，社会组织与地方政府关系状况可以形成A、B、C、D四个象限（见图1），双方均需要在其中对各自的关系状况做出判断和选择，以便继续或改进关系。

积极性—消极性指社会组织和政府之间相互支持的态度，独立性—依赖性指社会组织和政府关系的独立程度。A象限表明社会组织与政府的关系呈现积极的独立协同关系；B象限表明社会组织与政府的关系呈现积极的依托关系，C象限表明社会组织与政府的关系呈现消极的依赖关系；D象限表明社会组织与政府的关系呈现消极对立状况。理论上讲，如果政府和社会组织都能避免D种关系状态，那么，双方才能建立起协同关系；C种关系状态的社会组织比较被动，不易发挥好协同作用；如果发展为A和B象限所表示的关系类型，有望建立良好的富有效率的协同发展模式。

（二）态度－承认机制是协同关系形成的转换机制

社会组织和政府之间协同关系的形成并没有像大众认为的“理所当然”。除了有使其变成现实的条件外，还要有形成协同关系的机制，协同关系形成的机制是承认机制。承认机制的良性运行才能达成协同效果。承认机制需要通过信任及授权、制度化的互惠规范建立社会组织网络的良性运行过程才能真正形成制度与能力完善结合的协同关系［2］。

当前，政府对社会管理的需要和社会对服务的需求促使政府对社会组织的态度逐渐走向开放，政府将部分社会管理职能交付给社会组织，就是信任和授权的体现，是通过社会化管理形成协同关系的过程。任何一种互动关系的形成和维护都要双方付出成本和努力才可出现互动、发展和成功的局面。社会组织也应当通过两种路径加强同政府的联系，促进承认机制的生成和运行。一种是“有为有位”，主动向政府官员宣讲组织所做的事业对政府有益，做出让政府承认的事情。另一种是“有位有为”，帮助政府做事情，直接得到政府的实质性承认。这实际上要处理好承认机制的两个关键问题：一是信任——促使政府的授权行动，建立合法又合作的关系；二是互惠的规范建立，即达到可持续的制度化的互惠契约的实现。协同关系形成的具体形式包括购买服务、购买岗位、业务委托、项目代理和合作、补充业务等。三是授权必须配以监督，政府监管、财务审计和社会监督要到位。

三、建立协同关系下各具特色的工作模式

让政府放心地向社会组织转移职能需要社会组织提升自身的管理能力。协同关系建立后，社会组织网络良性运行能力是这一关系维持、互动和进一步发展的重要因素。承接并发挥好政府交付的公共服务与管理职能必须有高效率的管理。

社会组织是扎根社区面对服务对象开展工作的基层组织，受“地区发展”规律的约束，要争取各种可获得的支持要素，就必须适应本地的资源供给环境，抓住各基层政府在社会公共服务和管理方面的工作重心，制定发展战略，形成各具特色的组织发展模式，提高自身的良性运行能力。由于不同类型的社会组织各自占据的内外部优势程度和可获得支持要素不同，它们会采取不同的战略去实现组织目标，在这个过程中通常会形成以下有规律性的发展取向［3］。

（一）社区策划模式

社区策划模式常常容易得到政府的积极支持，是协同化关系建立的有效结合点。该模式为地区任务取向型的工作模式。它针对所在地区面临的共同的社会问题，同政府一道去改变特定的贫困、污染、失学、灾害救济等特殊的问题。它有以下几个特点：注重计划、项目和方案的设计和落实，如贵州省开展的绿色家园行动；注意即时项目的效率即收益和代价；采用自上而下地解决问题；注重任务目标的实现，见效快。但缺点是服务对象的依赖性较高，可以发展为A或B类型的协同关系模式。

（二）社区发展模式

社区发展模式是过程取向型的组织工作模式。它通盘考虑所在社区整体发展的利益，采用自下而上地渐进式地解决问题。它的突出特点：能将组织工作目标同政府在基层的常规性工作目标有机结合，动员政府资源，卓有成效地开展能够为基层政府认可和自身认同的基层服务与管理工作；通过持续性地投入，厚积薄发以产生长久影响和效果，鼓动社区自组织和成员的自主性发挥和参与管理的能力；注重过程中各个具体目标的实现。该模式的缺点在于无力解决整体资源分配不均问题。这个模式需要经常游说当地政府，同政府积极沟通以得到肯定，从而建立起良性互动的关系，也可以发展成为A或B类型的协同关系模式。

（三）准政府推动模式

准政府推动模式类型指中国特色的官方社团组织的工作状态，在承认、信任和授权方面它们有得天独厚的优势，如中国红十字会有《红十字会法》，中国工会有《工会法》。统称为人民团体的各官办社团一律实行参公管理，有同与公务员一样的行政级别和待遇等。从社团角度看，它们与政府已经形成了高度依赖并同化的关系，这个协同关系有些牵强，是C类型的关系模式。实际上它带有更多的官僚作风及弊端。在工作中，这些社会管理主体靠政府文件和政策手段直接推动工作甚至业务开展，是传统的行政力量型组织发展模式。它的缺点是一旦失去政府行政命令形式，将难以推动工作。这个模式有可靠的位置优势，但缺乏监督、审计，组织管理能力低，它的低效率和公信力受到广泛质疑和诟病［4］。因此，这样的组织必须思考如何“有位有为”问题，应当摆脱对与政府的消极依赖关系，增强独立工作的能力，以“有为”激活网络良性运行的能力，才能抵抗同业竞争对手的压力和社会舆论的压力。政府必须思考审计监管问题，否则，这种模式就会成为产生社会不满的原因。

总之，社会组织呈现出不同的协同工作模式是符合组织环境资源供给程度这一规律的，任何协同关系的形成，都受其内外部的各种因素——尤其是核心利益相关者资源支撑的制约和内部领导力的特质情况影响，因而形成不同的特征。为此，在不同关系状态下，社会组织应采取适当的发展策略，增进同当地政府之间的良性互动，主动促进协同关系的建立和发展。

［1］李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展.社科文献出版社，2000.

［2］施雪华，等.目前中国社会管理存在的问题和对策研究［J］.中共四川省委省级机关党校学报，2012（1）.

［3］王思斌.社会工作导论［M］.北京：北京大学出版社，2011：231－233.

［4］徐维.论行政机关自我规制规范［J］.安徽大学学报（哲学社会科学版），2012（3）.