创新北京生态建设的成功案例

清华大学国情研究院调研组

北京市100万亩平原造林是一个生态建设创新实践的成功案例，为地方政府如何有效提供生态公共产品，如何制定生态政策，如何以科学民主而高效的方式执行生态政策提供了可资借鉴的思路。为此，清华大学国情研究院组成调研组，以这一项目为例进行调查研究，旨在介绍和总结地方绿色创新、绿色投资、绿色发展情况，为全国各地创新生态建设提供可供参考的经验。那么，北京市100万亩平原造林项目的有效实施基于怎样的生态政策过程，取得了哪些成效，积累了哪些创新经验，下一步又应在哪些方面继续推进呢？

有效实施

生态建设需要生态政策的支持，而生态政策过程同样需要科学化、民主化和制度化的保障。北京100万亩平原造林项目作为大规模的生态政策到目前为止已经历了政策的提出和政策议程的设定、政策酝酿决策与公布以及政策执行阶段三个阶段。

在政策发起阶段汇集各方源流。第一是前期政策源流。2010年制定的《绿色北京行动计划（2010—2012年）》和2011年制定的《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出森林覆盖率达到40%的目标，为项目提供了参照。第二是舆论源流。2011年频发的雾霾天气和沙尘天气，民众对生态环境的需求更加迫切，建造能够覆盖全市的城市森林网成为回应民众生态需求的有力方式。第三是政策研究源流。北京市早在2006年就在造林规划上设计过“二道绿隔”等整体规划。第四是领导层共识源流。2011年北京市主要领导到各地调研考察后，最终下决心推动平原造林工程，将森林作为公共产品由政府提供成为政策共识。100万亩平原项目随后进入政策酝酿和决策期。

在政策酝酿决策阶段，通过沟通和信息交换逐渐凝聚共识。100万亩平原造林项目在2011年7月进入政策议程后开始政策酝酿，吸取前期政策规划经验，邀请专家进行规划论证，并在市区两级进行沟通，多次征求意见，体现了民主集中制的高效决策过程。2012年1月31日北京市政府召开专题会议，通过《关于实施平原地区百万亩造林工程的意见》，标志着100万亩平原造林工程已经完成决策进入到执行阶段。

在政策执行期阶段，发挥中国特色“集中力量办大事”的优势。北京市针对项目需求建立了一套区域联动的组织机制，成立了以市长为组长、以主管副市长为总指挥的平原地区造林工程建设领导小组和总指挥部，与各有关区县政府签订了平原造林工程绿化目标责任书，实现对整个造林工程进行协调和统筹。此外，市政府还运用多种途径进行广泛社会动员，既有领导人带头示范、单位动员，也通过建立统一的宣传平台进行实时信息公开，提高全社会参与热情。

阶段评价

北京市平原造林工程不仅仅是一项生态工程，也是一项社会工程、民生工程。仅就生态环境的改善而言，平原造林工程改善了北京地区的环境，对减少北京的风沙和缓解雾霾都有显著的效果。这一工程还是带动包括北京和周边地区的相关产业发展，从而产生大量就业岗位的民生工程。此外基于生态环境的公共产品属性，这一工程还是一项惠及全北京所有市民的社会工程，充分体现了重视公平而非单纯重视效率的改革方向，具有明确的示范作用。

绿色投资产生了新的经济增长点。从北京市平原造林项目经验来看，2012年的25万亩造林总投资超过100亿。2013年计划36.7万亩的平原造林又将投入110亿元。其中每亩造林工程款就达30000元，为农民提供的集体用地补偿达每年每亩1500元，补偿期至2028年。尽管政府直接投资购买绿色服务的过程并不直接产生经济效益，但通过造林提升优质的区域生态环境客观上也促进了区域的竞争力，同基础设施的经济拉动作用相类似。此外，投资还对周边相关产业链的发展有明显拉动作用，工程进行中和完成后将促进苗木产业、生态旅游、森林旅游、林下经济的发展。仅从苗木采购带动来看，2013年所需乔木共1500万株，花灌木用苗量500万株，周边省份的苗木产业都有了显著的收益。

绿色投资有效带动直接和间接就业。就业是民生建设的头等大事。造林工程在创造就业方面的效果同样明显。仅就目前统计，实施100万亩平原造林工程会带动10万以上的农民直接就业，包括实施造林工程创造的就业岗位，也包括造林后的林木养护就业，将安排本地农民就业比例占养护人员总数的60%以上作为项目招标条件，促进了当地农村人口的就业。此外，平原造林还将创造间接就业，绿色投资激发相关产业的同时将带动相关产业的就业岗位增加，工程完成后形成的生态旅游、森林旅游、林下经济也將带动新的就业岗位产生。与传统工业带动就业不同，这种就业完全是绿色的，是对生态无害甚至有益于生态建设的一种就业形态，既增加了就业岗位，又优化了就业结构。利用绿色投资撬动绿色就业的杠杆作用得到放大，这也使得平原造林工程的增长是一种包容性的增长。

绿色投资促进资本置换，将其他资本加速转化为生态资本。绿色现代化的实现是一系列生产函数连续发生绿色变化的过程，即各生产要素逐渐实现可持续、环境友好的过程，政府有意识的绿色投资将有力加快这一过程。北京市以较强的财政力量来率先进行绿色投资促进资本置换的尝试，以前所未有的魄力大力支持生态资本的积累。据北京市园林局测算，平原造林项目将使北京到2016年的平原森林覆盖率提高10.32%，达到25%，预计固碳121万吨，减尘62万吨，减少用水3-5亿吨，满足500多万市民生态需求，森林生态资产总价值增加524亿元，这无疑大大加快了北京生态资本的积累速度。

经验启示

进入21世纪后，伴随申奥成功，北京对森林与城市关系的理解进一步深入，开始出现更为科学全面的综合规划。从“绿色奥运”到“绿色北京”，北京开始发展更为完整的绿色城市发展体系。森林在恢复生态中占据关键地位，如何从公共管理角度促进森林的增加，北京市100万亩平原造林项目的实践在转变理念、规范决策机制、科学规划实施、实现较充分的绿色投资和协调多方激励等方面提供了政府公共管理的经验，也可称之为绿色公共管理的创新。

其一，北京市将生态环境定位为一种公共产品，将政府定位于森林公共产品的主要提供者进行战略性的绿色投资十分关键。平原地区造林工程从政策酝酿阶段就明确了以政府作为项目主导，以公共财政为主要的财政来源，这是保证工程能够高效推进的关键因素。政府以负责任和积极主动的方式参与生态建设，保证了生态建设高效的资源整合和广泛动员，将生态建设提升到了全社会发展的战略层面。

其二，以完整科学的生态政策全过程，保障政策的有效性。北京市在政策议程设定和酝酿过程中遵循科学化、民主化和制度化的路径，通过广泛协商，在执行中建立统一平台，由主要领导担任核心成员，并将指标细化、落实到区县。这种政策执行模式，对于打破条块分割、提高政策执行效率有很大的作用。

其三，北京市在项目实施过程中，实现信息的跟踪发布，促进了对政府与市场的激励和政府与社会的合作。平原造林工程从政策酝酿初期就重视与外界的互动与沟通，通过对工程进展过程的跟踪式报道，让民众能够充分了解到工程的重要意义和价值，也给相关产业以明确的信号，促进了相关产业的跟进。在部分工程实施中，施工的企业已经开始尝试与当地实际结合的林下经济经营，也开始雇佣和培训周边农户参与森林经营，这些尝试体现了政府与市场激励相容形成的合力。

北京市在生态文明建设方面做出的卓越贡献，提供了可资借鉴的公共管理经验，不失为中国特色生态文明建设的创新案例，这对于在全国推广生态建设具有诸多方面的启示：

其一，绿色投资是惠及所有公民的一项基础建设投资，政府应该明确自身角色，进一步加大绿色投资力度，使得经济发展的成果能够惠及更广泛的民众。政府投资够不够、是否过量，不能仅看总量，更要看结构。从绿色投资来看，未来中国生态文明建设还有巨大的投资需求，目前的投资还远远不够。北京市有较为良好的财政基础和社会经济基础，在绿色投资方面做出了榜样性的示范。与此同时，还可以进一步地探索多样化的投资方式和途径。在未来，还需要进一步探索优化绿色投资结构的普适性措施，以供全国其他地区学习和推广。

其二，要用政府投资带动市场投资，以投资拉动经济增长，带动绿色产业发展，促进绿色就业，这是北京平原造林工程的又一启示。北京市通过投资带动了政府与相关产业的互动，吸引了整个社会对绿色建设的关注。但目前的投资还是完全政府投资，下一步应促进投资来源多元化，用较少的政府投资撬动较大的社会投资，形成政府与市场的有效激励。

其三，北京市针对项目建立了统一的宣传平台并进行了相应的跟踪研究，通过建立专业化的知识和信息系统支撑政府决策过程，以信息化的方式促进和推动了北京平原造林工程。这种方式不仅可以使得政府对于工程能够有更精确的把握，而且可以增加政策透明性，让民众更了解工程的概况，从而获得舆论的关注和支持。此外，跟踪研究旨在收集工程开展的投资额、相关产业产值、就业岗位创造量等相关资料和数据，从而为进一步的专业化研究打下基础，为未来决策提供更加专业化的依据。

其四，促进生态文明建设要进一步开展相关制度研究，完善相关政策供给。100万亩平原造林带来以上生态、经济、社会效应，是政策创新的结果，进一步促进生态文明建设仍然要进行政策创新。100万亩平原造林提出了新的生态文明建设议题，如部分城市生态涵养区耕地能否转变为林业用地，城市腾退用地过程中如何利用补助有效促进农民再就业，如何带动相关农村产业结构调整等等，这些都需要在中央層面和地方层面不断加强研究，创新政策及时为下一步生态文明建设提供必要的肯定和破解。

（执笔人：胡鞍钢、刘 珉、郎晓娟、沈若萌）

责任编辑：杜梅萍