政府和市场关系的再权衡与新抉择

孙咏梅

“政府干预”和“市场调节”之间，两者孰优孰劣、如何取舍？既是一个争论不休的理论问题，也是一个决定着经济体制和运行模式的现实问题。上世纪七十年代末以来，中国经济由集中、统一的计划经济体制转向社会主义市场经济体制的改革进程，实质上是一幅生动的历史画面，将关于“相信政府还是相信市场”的争论定格于每个重要的历史瞬间。

1978年12月，党的十一届三中全会指出：“应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用。”1984年10月召开的十二届三中全会指出：“只有充分发展商品经济，才能把经济真正搞活，促使各个企业提高效率，灵活经营，灵敏地适应复杂多变的社会需求，而这是单纯依靠行政手段和指令性计划所不能做到的。”1993年11月，党的十四届三中全会指出：“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”可以说，这些年我们党每一次对政府和市场关系认识上的深化，都促进了生产力发展。

中国特色社会主义建设事业的伟大实践雄辩地证明，社会主义条件下的市场导向的改革，是中华民族实现“两个百年目标”、圆“中国梦”的必由之路。习近平总书记在多次会议中都强调过政府和市场不是非此即彼的关系，要处理好政府和市场的关系，通过深化改革，让市场真正成为配置创新资源的力量。党的十八届三中全会也提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这一科学论断为改革进入深水区后的政策取向奠定了新的理论基础，为新的历史条件下我国全面深化改革指明了方向。

经济体制改革的焦点在于突破政府和市场的现有界限

在现代经济社会中，没有完全脱离市场活动的单纯政府，也没有不受调控监管、绝对自由的市场。只有突破政府与市场的界限，才能推动改革的顺利进行。习总书记在关于《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中更明确指出：进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。经济发展就是要提高资源尤其是稀缺资源的配置效率，以尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品、获得尽可能大的效益。理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。

作为规范社会经济关系总和的经济体制的改革，不能回避政府与市场两者之间的关系。政府和市场之间的关系处理不好，体制因素就会成为经济社会发展的羁绊，阻碍社会生产力的提高。因此，经济体制改革的关键，必然是如何根据社会生产力的发展及时调整两者的关系。换言之，以何规则以及如何突破政府和市场各自经济行为的现有界限，是深化改革不可回避的焦点问题。

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，针对全面深化改革提出了六个“紧紧围绕”，并将“市场配置资源的决定性作用”放在了第一位，即“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。这一定位，既体现了“推动生产关系同生产力相适应”的改革要求，又科学回答了深化改革的路径问题。

回顾三十五年来的历史进程可以看出，中国的改革之所以成为市场化导向的改革，关键原因就在于它立足于不发达生产力水平的国情，充分利用了市场机制的作用。正是由于市场机制的引入，改革才最大限度地整合了发展的资源，充分激发了市场各类主体的积极性，从而极大地推动了社会生产力的发展。党的十四大关于建立社会主义市场经济体制的决定，是我国关于经济体制改革的一个突破，为长期纠结于“计划”和“市场”的改革画上了句号。在此之后，我国对社会主义市场经济的认识达到了一个新高度。那就是：市场经济不仅仅是市场竞争机制、供求机制、价格机制，它更是一种资源配置机制。这一认识与马克思主义经濟学的原理是相通的。在马克思主义经济学的语境中，资源配置即是使生产要素投入和交换等符合社会再生产各部门间的比例关系。相应地，优化资源配置的本质内涵，就在于各个生产部门中合理地、按比例地分配社会总劳动。应当说，将市场经济看作是资源配置的一种手段和内在的属性，对处于初级阶段的社会主义社会如何解放和发展生产力具有重要的启示性意义。

这一对市场经济作用的认识上的突破，为我国社会主义条件下快速发展生产力提供了科学的解答，开辟了中国特色社会主义建设事业的新境界。在社会主义初级阶段的基本经济制度下，由于公有制主体地位的确立和巩固，利用市场调节可以极大地调动社会各方面的积极性，有效和合理地配置资源，从而促进竞争、提高效率和推动经济快速发展。邓小平指出：“社会主义和市场经济之间不存在根本矛盾。问题是用什么方法才能更有力地发展社会生产力。”改革实践也充分地说明，市场经济在资源配置上具有巨大的优势，能够对社会主义现代化建设事业起到巨大的促进作用。

与我国经济的长期快速增长和社会发展进步相比，我国的经济体制改革在进入深水区后却步履维艰。市场在配置资源方面的优势和潜力，尚没有得到完全和充分的释放。在表面看来，改革进一步推进的阻力是来自于既得利益集团的阻碍。但从本质上说，这些阻力的存在，是源于改革转型过程中政府的越位、失位和市场势力的固化。

就政府权力的越位和失位而言，其中既有一些旧因素在起制约作用，也有一些新因素的影响。前者主要为过去体制遗留下来的、不适应市场经济要求的因素，如政府管理太多、市场规则欠透明、市场准入制度不健全、市场价格机制调节不到位，等等。后者则主要是改革过程中形成的、导致市场机制负面作用的因素，如：社会征信体系不健全、社会保障制度不全面、市场监管不到位，等等。

从市场势力的固化来看，在体制转型的过程，我国引入的一些市场规则、管理办法还没有完全成熟。但是，却因为既定利益集团的存在和发展的“GDP”导向，使改革迟迟不能到位。如压低劳动者工资、延长劳动时间、加强劳动强度、漠视劳动者权益、地方保护主义和开展不正当竞争等行为。这些问题严重阻碍或迟滞了社会主义市场经济体制的进一步完善，导致市場在配置资源时背离了公平、合理和有序的原则，影响到广大劳动者积极性的发挥和效率的提高，从长远看不利于形成社会发展的整体合力。

十八届三中全会在《决定》中之所以强调“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，并“更好发挥政府作用”，目的就是要更加科学地界定政府和市场的关系，让“政府的归政府，市场的归市场”。一方面，打破原有的区域、行业、身份等界限，通过市场配置资源的决定性作用，有效促进市场公平和经济效率的提高。另一方面，加强对市场经济活动的规范和管控，有效实现社会公平和可持续发展。

发挥市场配置资源决定性作用需做好“加减法”

深化经济体制改革，必须充分发挥市场在资源配置方面的优势和决定性作用。十八届三中全会指出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。按照这一规律的要求，我国在经济发展中应当避免因市场体系不完善、市场规则不合理等导致的资源无效使用和浪费现象，最大限度地合理配置各类资源，最大限度地调动各方面参与市场竞争的积极性，最大限度地促进经济活动效率的提高。

当前，在社会主义市场经济条件下，我国经济社会发展还面临着一些新情况和新问题。作为一个发展中大国，我们在崛起中受到的外部掣肘更大；我国渐进式改革固有的特点，使经济社会结构的调整和转型迟滞不前；市场化改革过程中由于“马太效应”导致的收入分配差距拉大现象；地方政府在发展速度上的竞争以及市场机制固有的短期逐利导向，使我国的生态环境持续恶化，等等。这些现象都是改革步入深水区后需要直面的突出问题，只能通过完善市场机制、规范市场行为来解决。

发挥市场配置资源决定性作用需要做好“加减法”。一方面，对影响市场公平价格机制形成、公平竞争的因素，需要做好“减法”。在这方面，最重要的就是大幅度减少政府对资源的直接配置。只有将更多的资源纳入社会主义统一市场经济体系的框架内，才能在更大范围内使市场机制对资源配置发挥调节功能。政府直接配置资源的减少，有利于从根本上推动各类资源依据市场规则、市场价格并通过市场竞争实现合理配置。另一方面，对保证市场规范运行、促进持续发展的缺失因素，需要做好“加法”。如：积极出台和完善产业准入、环保、食品安全、就业、投资等法律法规，为企业参与市场竞争提供完全、平等的外部环境；又如：改进土地征用制度、完善各类社会保障制度、推动新一轮财税体制改革、规范财政预算和收支情况，等等。这样才能为劳动者减少后顾之忧，为企业特别是中小企业减轻不合理的负担。其根本的目的，就是要为市场经济主体创造宽松的环境，在全社会实现各类资源利用的效益最大化和效率最优化，促进社会公平和经济可持续发展。

更好发挥政府作用需“治”、“理”并举

更好地发挥政府作用，是激发市场经济配置资源优势的重要前提。在现代市场经济中，政府的管控本身就是市场经济发展的必要条件，而且在很大程度上还会影响到其他市场主体经济活动的行为模式。《决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”可以说，完善治理体系、提高治理能力是更好发挥政府作用的重要基石。

从全局和长远看，政府的作用与市场配置资源优势的发挥是统一的。在社会主义市场经济条件下，市场配置资源优势的发挥不能脱离有效的监管。避免市场在配置资源时的自发无序性才能提高资源配置效率，这就需要必要的政府引导。而市场行为只有规范和有序，市场配置资源时才能做到高效和可靠，市场信号传递机制才能准确和及时，这也离不开政府的有效监管。在全面深化改革的历史发展新阶段，发挥市场配置资源决定性作用需要良好的外部条件，这需要通过切实转变政府职能来实现，更加有效地发挥政府监管的作用。

更好发挥政府作用，首先需要理清治理规则。完善市场体系才能发挥市场配置资源的优势。十八届三中全会提出，要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。需要看到，市场调节是一种事后调节、局部调节，同时还具有一定的盲目性。这些弊端，只有在社会主义条件下才能得到有效克服。在社会主义市场经济中克服弊端的办法，首先是要通过合理界定职能和划分好财权事权。这就要求对现有政府的机构及其承担的职能进行整合，对政府的权力义务进行梳理和归并。要按照提高办事效率的要求，对不该政府出面和承担的职能与管理事项，该放的要放，该收紧的要收紧。真正做到放而有序，放而不乱。

更好发挥政府作用，必须着眼于改进和完善政府监管，加大管理力度。市场经济是法律经济，也是规则经济。失去规范的市场经济或者说完全自由放任的市场经济是市场经济的早期形态，已经不再适应现代经济体系的运转要求。改革开放以来，我国围绕经济社会发展的主要方面加强了立法建设，初步形成了较完备的法律法规体系。但是，这些法律法规中，有的随着时间的推移呈现出不适应的一面；有的则由于政府机构设置、编制、执法力量等原因流于形式。无人监管、无从监管的问题还不同程度地出现，监管不到位、重前置审批轻后续管控的现象也大量存在。因此，今后我国一方面应及时完善相关的法律及规章制度，另一方面更要注重加大执法力度。如：假冒伪劣、食品安全等人民群众关心的问题长期不能根治，一个重要原因就是违法成本过低、处罚过轻。又如：近年来我国针对环境保护、劳动者权益保护方面的管理规章出台不少，但执行的效果却难如人意。这就要求完善现有法律，使之针对性强，能严格执行并认真落实。

用完善的制度体系平衡好政府和市场的关系

理顺政府与市场的关系，在任何一个社会中，相对于政府行为和市场活动，制度都是更深层的因素。制度还是政府行为和市场活动的重要联结点和均衡点。制度的合理和完备，可以有效规范政府行为和引导市场经济活动，并能“高效政府”和“有效市场”两个目标的同步实现。

十八届三中全会提出：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。”这里所说的制度，既包括经济制度，也包括政治制度、社会制度、法律制度等，还包括经济社会领域的具体管理制度（如财税制度、征地制度、户籍制度）等等。其中，最重要的就是中国特色社会主义的经济、政治和社会制度。就前者来看，核心是要健全和完善公有主体型的多种产权制度、劳动主体型的多要素分配制度、多结构市场制度等。从政治制度来看，重点是要完善与市场经济相适应的民主政治制度。即：以人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，强化权力运行制约和监督体系，真正建立廉洁、廉价和高效的政府。在社会制度上，重点是推进法治中国建设，围绕教育、就业、收入分配、医疗和养老保障以及创新社会管理体制开展工作。可以相信，随着中国特色社会主义的完整制度体系的形成，市场对资源配置和决定性作用和政府的高效作用将得到合理的平衡，使两者各归其位。

习近平总书记指出：“我国实行的是社会主义市场经济体制，我们仍然要坚持发挥我国社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用。”发挥市场资源配置优势，必须促进社会主义基本经济制度与市场调节机制在更大更深的程度上相互融合。公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度优越性的重要基础。在社会主义市场经济条件下，克服市场盲目性的基础在于公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。党的十八届三中全会强调：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。”坚持公有制主体地位和发挥国有经济主导作用，与发挥市场资源配置优势从根本上是一致的。公有制经济主体平等参与市场竞争，国有经济通过市场行为增强自身的活力、控制力和影响力，可以引导市场资源的合理和优化配置，保证全社会资源配置效率的不断提高。非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，在更多领域和更大范围内合法、平等地参与市场竞争，能更好地体现公平原则、促进民生问题的有利解决和公有制经济更快地提高效率。需要看到，市场对资源配置具有两面性：一方面它通过优化配置和竞争提高劳动生产率，另一方面其配置往往依据效率原则，容易形成利润导向并带来市场化条件下的马太效应，当代资本主义国家在财富占有上99%和1%之间的对立，就是其惡果之一。不过，在社会主义市场经济条件下，通过民生导向和共同富裕的发展道路，上述弊端完全是可以避免的。

（作者：中国人民大学中国经济改革与发展研究院副教授。本文系北京市哲学社会科学规划项目研究成果）

责任编辑：宋明晏