新型城镇化道路的思考

李培林

改革开放以来，中国的城镇化进程稳步推进。从上个世纪90年代中期开始，步入了加速推进时期，1995-2012年的17年间城镇化水平年均提高1.38个百分点。2011年，城镇化率越过50%的转折点，城镇人口首次超过农村人口，标志着中国由一个具有几千年农业文明的乡村社会迈入以城市社会为主体的新时代。在这一时期，中国的城镇化和城镇发展取得了令人瞩目的成就，引起了世界的广泛关注。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格里茨认为，美国的新技术革命和中国的城镇化，是21世纪带动世界经济发展的两大引擎。

但是，在城镇化快速推进的同时，城镇化发展所面临的深层次矛盾也日益凸显。数以亿计的农村转移人口的涌入，使城市社会面临严峻的挑战。2012年，中国城镇化率达到52.57%，接近世界城市化平均水平。但是，被纳入城镇人口统计的2.6亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务。现行户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化。

中国农民工在市民化的社会变迁过程中，由于特殊的二元经济制度以及其他因素的制约，并未像西方国家那样经历从农民向市民的职业、地域和身份相同步的彻底转变，而是经历了由农民到农民工、再由农民工到市民的“渐变过程”。同时，城镇化长期滞后于工业化和非农化过程，在城市内部造成新的二元结构问题。

針对当前我国城镇化过程的特殊性及其挑战，迫切需要我们对我国城镇化进行系统总结，尤其是对新型城镇化进行深入系统研究。我认为，至少应在以下三个问题上有所突破。

第一，超越城镇化的粗放规模扩张，走资源能源环境可持续的新型城镇化道路。改革开放以来，我国大多数地区城镇化的快速推进，乃是建立在资源高消耗、“三废”高排放、土地高扩张的基础上的。城镇化水平每提高一个百分点，需要消耗煤炭87.58万吨标准煤、石油21.44万吨标准煤、天然气8.08万吨标准煤、城市建设用地1283平方公里。中国的万元GDP能耗分别是世界平均水平的2.3倍、欧盟的4.1倍、美国的3.8倍、日本的7.6倍，甚至比一些经济欠发达国家都要高。而全国城市地区消耗的水资源，由1978年的78.7亿立方米急剧增长到2010年的507.9亿立方米，年均耗水增加13.4亿立方米。目前，大部分缺水城市过度开采地下水，造成了地面加速沉降。整体来讲，中国需要以全球7%的耕地、7%的淡水资源来支撑全球21%人口的城镇化。随着我国资源环境约束的进一步加强，这种外延式、粗放式的城镇化发展模式将不可长期持续。

第二，避免特大城市的过度膨胀，坚持大中小城市和小城镇的协调发展。在城镇化推进过程中，由于资源垄断和行政配置特点，加上市场趋利的导向，各种要素和资源向大城市和行政中心高度集聚，导致我国城镇规模体系“两极分化”问题突出，即特大、超大城市规模过度膨胀，中小城市数量和规模下降，人均占有资源有限，公共服务能力低，基础设施落后，甚至出现萎缩状态。一些大城市就业机会多，人口吸纳能力强，但资源和环境承载能力有限，“城市病”日益凸显。中小城市和小城镇虽然承载能力大，但产业支撑不足，缺乏就业机会和吸纳能力。从2000年到2010年，50万人以上大城市数量和人口比重都在不断增加，而中等城市人口比重以及小城市数量和人口比重都在不断下降。2010年，287个地级及以上城市市辖区集中了全国51.2%的投资和56.3%的生产总值，但却只容纳29%的人口，人口份额与生产总值份额之比高达1∶1.94；而2000年，美国核心发达区域人口份额与GDP份额之比为1∶1.21，日本东京都、大阪府和神奈川县为1∶1.36，英国大伦敦、大曼彻斯特和西米特兰为1∶1.24。

第三，提高城镇化质量，加快农民工市民化进程。从城镇人口、空间形态标准来看，我国整体上已进入到初级城市型社会；但从生活方式、社会文化和城乡协调标准看，目前我国离城市型社会的要求还有较大的差距。也就是说，我国城镇化质量并没有与城镇化水平同步提高，城镇化速度与质量不匹配。根据国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》，2012年全国农民工总量为2.63亿人，约占城镇人口的1/3。根据2010年全国第六次人口普查资料，截至2010年年底，城镇中的城镇户籍人口比重远低于常住人口城镇化率，农业转移人口市民化进程严重滞后。截至2012年，农民工参加城镇职工养老、工伤、医疗、失业和生育等五项基本社会保险的比例仅为14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，参保率仍较低。农民工基本不能享受廉租房和经济适用房，也没有从住房公积金制度中获益。农民工与城镇居民经济社会地位长期不平等，是引发一系列社会问题的重要原因。

以上三个方面问题是目前中国城镇化最突出、最重要也是最迫切需要解决的问题，需要借鉴国际经验、结合中国实际，共创中国城镇化的美好前景。

（作者：中国社会科学院副院长、学部委员）

责任编辑：叶再春