惩治和预防腐败体系建设

赵彦飞 杨慧琼

摘要：党的十六大以来惩治和预防腐败体系建设取得了许多成绩，只有不断完善权力监督制度，主要围绕重点领域、重点部门的监督，建立健全科学的权力运行监督机制，改革和完善党和国家领导体制，强化舆论监督的抑制腐败作用等四个方面进行建设，才能最大限度发挥惩治与预防腐败的效力，对腐败行为和腐败现象进行综合治理，标本兼治，达到反腐倡廉的目标。

关键词：权力监督；惩治与预防腐败；体系构建

中图分类号：D630.9文献标识码：A文章编号：1006-723X（2013）06-0069-04

惩治预防腐败体系是一个新概念。十五大的提法是：“教育是基础，法制是保证，监督是关键。”十六大的提法是：“加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”，进一步明确了抓教育、制度和监督的工作重点。十六届四中全会第一次正式提出了“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的任务，这标志着我们党和国家建设惩治和预防腐败体系的工作进入了新的历史阶段。今后一个时期，要进一步完善惩治和预防腐败体系的建设，主要围绕重点领域、重点部门的监督，建立健全科学的权力运行监督机制，改革和完善党和国家领导体制，强化舆论监督的抑制腐败作用等四个方面进行建设。

一、加强对重点领域、重点部门的监督

胡锦涛同志指出：“反腐倡廉教育，要以各级领导干部为重点，以更好地做到立党为公、执政为民为目标。要坚持以领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人为重点，紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位，综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。”[1]在金融证券、国有企业、工程建设、工商、税务、海关、医药和司法等八个领域腐败的状况比较受人关注，其发案数占了全部职务犯罪的60%以上。此外，在干部人事制度改革方面，甚至在教育领域，也都面临反腐败斗争新的困难和课题。反腐败机构应当利用自己的腐败预警系统，对腐败案件高发频发的领域和部门发出加强腐败预防工作的通知，并督促检查其实施情况。诸如公共工程建设领域，政府采购领域，海关、税务、财政、计划、组织人事、金融、内外贸等管钱、管人、管物的部门，是易于发生腐败活动的敏感领域和部门。这些领域和部门应当成为预防腐败工作的重点领域和部门。反腐败机构应当在这些领域或部门设立常驻机构，对工程招投标活动、政府采购行为进行全程监督，对有关政府部门进行全方位的监督。

二、建立健全科学的权力运行监督机制

反腐倡廉的实践表明，有效的权力制约监督既需要依靠科学的权力运行监督机制做保障，也需要科学合理的权力运行机制做基础。如果权力运行监督机制不科学不合理，对权力进行制约监督的目标就会被具体的制度形式所瓦解，使得权力的制约监督要么难以有序进行，要么蜕变为权力行使者之间无原则的扯皮或摩擦。正因为对这一规律的认识，党的十六大以来在加强对权力的制约监督方面，明确提出了建立结构合理、配置科学、程序严密的权力运行监督机制。这既体现和反映了对权力进行制约和监督的政治价值观，也是对我国改革开放以来权力制约监督实践经验的科学总结。因此，加强对权力运行的制约和监督，必须贯彻落实党的十六大、十七大、十八大精神，建立结构合理、配置科学、程序严密的权力运行监督机制，有效地针对腐败进行惩治与预防。

结构合理，就是在单一组织内部的权力资源要素的配置格局以及权力体系的整体结构设计等方面都必须符合权力运行规律的要求。如果在诸如实行集体决策、集体负责的组织中，权力资源过分集中于一个环节，没有合理的分工布局，个别功能部位拥有过多的对整体的节制力量的话，就会在组织内形成权力能力的巨大落差。在这种重力失衡的权力结构中，组织运作的理性和规范性如何，很大程度上决定于主要或关键人物的理性意识和自觉，而不是集体的智慧和相互的行为监督。总的来说，在设计权力结构时，不仅要考虑组织的运作效率等问题，更重要的是应当着眼于保证权力运用的合理性问题；配置科学，就是各类权力在公共权力系统中都有特定的职能和功能范围，对权力主体的地位及其功能的设定，应当从其各自政治定位和功能特色的角度予以合理划分，按照科学的原则进行配置，体现出其内在的一致性。权力职能配置的科学性是提高权力运行效率、增强权力行为的规范性和正当性的必然要求。对此，必须按照配置科学的原则要求，对上述不规范、不科学以及责任难以落实的权力配置环节和方面进行改革；程序严密，就是对权力行使的步骤、形式和方式方法做出明确规定，使之符合权力运行规律的要求。实践表明，公共权力运行的功能是社会资源和价值的分配，特别是政府权力的行使，无论是宏观调控还是市场监管，都直接和间接地支配或影响资源的配置。如果公共权力运行无序，就将会直接导致经济和社会秩序的混乱。因此，程序严密是对权力运行全方位的要求。权力运行的程序化程度，直接决定着权力效能的发挥，也影响着对公共权力的制约效力和效率。

三、改革和完善党和国家领导体制

党的十八大提出不断完善党的领导方式和执政方式。党的活动如何进入国家法制的轨道，能否拓宽和健全监督渠道，自觉接受对权力运行的制约和监督，包括党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，避免权力运行的无序和混乱，这既是时代的要求，也是执政能力建设的根本任务之一。按照执政能力建设的总体要求，推进党和国家的领导体制改革，不是削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。具体地说，就是要重点推进以下几方面的改革。

一是改革和完善党内民主，建设一个高度民主的、代表最广大人民根本利益的执政党。要根据党章规定的民主集中制原则，在召开党的全国代表大会和中央委员会全会时应当设立并明确新的民主决策程序，确保党的政治路线和执政方针的包容性和权威性；要严格实行“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数”的原则；要强化中央对地方党组织自上而下的监督以及自下而上包括中央政治局对其常委会的民主监督；要从制度上明确规定党的领导人任职任期和退休办法；要防止任何领导人的个人专制，并禁止任何形式的个人崇拜；要坚持“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的领导原则，明确界定党和行政的关系，应当实行党的领导主要是政治领导，逐步退出行政管理领域，强化政府的行政管理功能，鼓励社会广泛参与，实行并建立新型的“社会治理”。

二是理顺权力的授受关系，关键是要完善选举制和罢免制。社会主义国家的政权是人民的政权，人民是国家的主人，也是国家权力的最终主体。党和国家及其领导干部手中的权力是人民赋予的，是一种委托的权力。首先，要完善选举制度，强化各级党委和人大的选举职能。党内选举要全面落实党章的有关规定，充分体现党内民主精神；其次，要完善选举人对其所选之人的罢免制度。罢免权是授权主体的一项重要权力，也是监督被选举人行使权力的利器。没有罢免权的民主是不健全的，没有罢免权的监督也是乏力的。落实罢免权的关键是要建立规范的、能真正体现民主精神的罢免制度及其程序，从根本上改变目前只对违法犯罪的人才能罢免的不正常现象，完善罢免制度，对不称职人员也应予以罢免。同时，要逐步消除官本位观念和职位崇拜意识的影响，引导人民群众正确对待无过错免职，避免由于这种免职对被免职人员自尊心和人格的伤害。[2] （P378～379）

三是改革和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是中华人民共和国的基本政治制度，也是国家廉政体系的基础性制度，应当成为真正名副其实的人民民主决策制度。在现有制度的基础上，要进一步重视代表的广泛性，公平分配代表名额，适当增加各行各业的人民代表比例；要明确全国人民代表大会的职权、全国人民代表大会常委会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或其各部、各委员会的质询案，受质询机关必须负责答复；明确规定人大常委会及其代表必须申报个人及家庭收入来源、资产债权债务的真实情况，并接受公开监察和审计，还应作廉政宣誓，一旦违法犯罪，即自动终止或解除人民代表资格。

四是改革和完善政府体制，总体目标是建立有限政府、责任政府、服务政府，并建立公共财政体系，改革现行行政审批制度，建立行政信息公开和披露制度。[3]（P13～19）从历史上看，近千年来各国政府往往以管理和统治者的身份对公民进行管理和制约。这种传统的行政管理活动被称之为管制行政，并且一直伴随着人类社会进入21世纪。从后发式国家的经验看，在现代化发展程序上，一般是首先以国家政权的力量，改革局部的社会政治结构，推动经济的发展。经济发展到起飞阶段后，才比较彻底地完成整个社会的政治结构改革，从而促进经济的更大程度的发展。整个社会现代化过程是自上而下的，是由国家权力直接推动的，是从政治领域开始，落脚在经济发展上。[4]（P148）也就是说，在传统社会向现代社会的过渡期，一种普遍的做法和经验就是行政主导或行政强力。实践表明，如果没有强有力的政府推动，对后发式国家来说其现代化转型将是艰难的甚至是不可能的。我国作为新兴的发展中国家，在实行现代化转型的过程中，虽然现行的行政体制受到传统领导体制中党政不分、以党代政的影响，但是行政强力等现象仍然是存在的，在一些地区和部门这个问题就更普遍。也正因为如此，在全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的过程中，我国的行政职能仍然需要不断强化。这也表明，实施依法治国方略、建设社会主义法治国家，必须推进政体制改革，健全和完善行政体制，加强对行政权力运行的制约和监督。

四、强化舆论监督的抑制腐败作用

随着社会的发展，国家权力特别是行政权也在不断地扩大。一方面，权力扩张无疑会增加权力滥用和权力腐败的可能性，传统的监督方式因其自身的特点，难以适应新权力结构的监督需求。另一方面，随着传媒的不断发展特别是网络传媒的发展，使得舆论作用及其影响不断扩大，而且舆论监督因其自身的特点和作用方式而成为现代社会监督公共权力的一种十分重要的监督方式。

所谓舆论，就是“社会或社会群体中对近期发生的、为人们所普遍关心的某一争议性的社会问题的共同意见”。[5]（P37）舆论监督，则是“公民通过新闻媒介对国家机关、国家机关工作人员和公众人物的与公共利益有关的事务的批评、建议，是公民言论自由权利的体现，是人民参政议政的一种形式”。[6]（P27）新闻舆论监督是舆论监督的重要组成部分和表现形式，人们甚至常常把两者等同起来。但是，从理论上说，它们之间是有实质性差别的：首先，舆论包括新闻舆论和社会舆论。其次，新闻舆论是通过新闻传媒表达出来的舆论；舆论是第一性的，而新闻舆论是对舆论的反映，是第二性的；从舆论到新闻舆论是从感性认识上升到理性认识的一次飞跃，前者是自发的、自在的，而后者是自觉的、自为的，是对舆论的能动反映。[7]（P269）在现代社会里，新闻舆论往往受到政府、政党、利益集团等组织的操纵、领导或影响，其报道和评论具有一定的阶级性或政治倾向性，而社会舆论则是人民群众自发形成的共同的看法和意见。

[JP+1]舆论监督作为公共权力的监督方式之一，是随着16世纪近代报纸的出现和资产阶级民主的发展而产生的。在现代社会，舆论监督是民主的体现，是公民自由的载体和表现形式，因而舆论监督的地位和功能在很大程度上同国家的发展水平和法治化程度相关。从公民的角度来看，公民在享受舆论监督权利的过程中，不仅可以通过舆论的形式干预政治发展和政治进程，还可以影响社会生活，它不仅是一种政治权利，而且是一种社会权利和人身自由。从政治的角度来看，舆论监督借助传媒提高了政治活动的透明度，弥补了政治监督、职能监督及其他社会监督的不足，促进了政治的廉洁和高效，人民群众通过传媒表达意愿参与社会事务和国家事务的管理，影响政治决策，是文明社会里政治生活的重要特色。因此，要进一步健全与完善网络舆情监测、研判与快速反应机制。首先，要成立相应的组织机构。由专门监督机构牵头，加强对网络舆情工作的组织协调力度。组织机构应该做到覆盖广泛，体制内的横向与纵向相结合，政府与公众参与相结合，形成一个舆情资源共享与交换的组织网络。并制定网络舆情收集监测规定运作机制，对网络舆情按责任部门、责任区域、跟帖议论情况、轻重程度，结合重点网站、论坛进行信息收集。涉及公共权力制约监督及反腐倡廉的网络舆情一般来说主要有三大类：一是网民对党和政府的公共治理的质疑，如决策失误、工商、公检法、税务、城建等；二是对公共权力机关组织机构及个人的行为不当进行曝光（视频、文字等）；三是对党和政府组织及个人的谣言。舆情监测机构及工作人员应该重点对这三大类舆情进行收集与监测。由于网络上信息海量，仅仅依靠人工进行信息处理难以达到监测目的。要重视技术研究，加强对相应监测软件的开发与利用，形成一套科学、严密的自动化的网络舆情监测分析系统。其次，形成网络监督舆情快速反应与处置机制。处置网络监督热点事件，争取时间极为重要。一些网络舆情出现异常苗头时，如果得不到及时有力控制和有效引导，就可能迅速扩大，使简单问题复杂化，局部问题全局化。因此，相关部门要建立舆情快速反应机制，力求在第一时间发现情况，第一时间做出回应，第一时间进行干预，把握事态处置主动权。就当前我们中国国情来说，网络监督可能需要得更多的是保护和扶持，而不是因为网络监督出现一些问题就迫不及待地去管制和约束。[JP]

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[4]庞元正，等.发展理论论纲[M].北京：中共中央党校出版社，2000.

[5]甘惜分.新闻学大辞典[M].郑州：河南人民出版社，1993.

[6]王强华.舆论监督与新闻纠纷[M].上海：复旦大学出版社，2000.

[7]中国共产党党内监督条例（试行）学习辅导[M].北京：中国方正出版社，2004.