我国民生类政府财政支出的国际比较

李银秀

（1.中国社会科学院 研究生院，北京 102488；2.中共陕西省委党校，陕西 西安 710061）

一、引言

在中国经济转型与发展过程中，政府转型一直是重中之重。要实现政府转型，必须构建有效政府，而适度的政府规模则是其应有之义。[1]根据瓦格纳定律，随着经济的发展，社会对公共品的需求将呈加速增长趋势，政府规模也会相应扩大。有资料显示，19世纪后期到20世纪中叶，西方国家的政府规模变动基本与经济发展同步，符合瓦格纳定律，但是我国与西方国家完全不同，根据胡书东的经验分析，1985年以前，中国政府规模的演变符合瓦格纳定律，但1985年以后则恰恰违背了瓦格纳定律。从1980年以来，政府已进行了数次机构改革，但始终脱离不了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环，一直未得到真正精简，政府规模膨胀必然影响经济发展水平，相关研究也证明了这一点。[2]

在对政府规模的研究中，通常使用三个基本数量指标：一是政府财政支出占GDP的比重；二是行政机构数量；三是政府公务人员与总人口或就业人数之比。其中，政府财政支出占GDP的比重是衡量政府规模的基本指标，因此本文主要对我国财政支出进行国际比较，借此探究我国政府规模大小以及政府职能是否有效行使。

二、我国民生类财政支出现状

根据《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》的数据可知，我国国家财政支出占GDP的比重是逐步上升的，这与OECD数据来源相吻合。并且，国家财政支出增长率虽然波动比较大，但总体呈上升趋势，而且始终高于GDP增长率，这说明我国越来越重视发挥国家财政支出在调控社会经济发展和优化经济结构中的杠杆作用，但也意味着政府规模越来越膨胀，2011年国家财政支出增长速度为21.56%，远远超过GDP9.20%的增长速度。

从国家财政支出在GDP中的占比详细数据来看，2010年①我国国家财政支出各项目占GDP的比例中，一般公共服务支出占比约为2.33%，只有美国和日本等国的一半不到；教育支出占比约为3.13%，也远低于发达国家水平，我国的目标是2020年公共教育支出占GDP的比例达到4.8%，这与2010年韩国水平相当；社会保障和就业支出占比约为2.27%，也远达不到中等发达国家水平；医疗卫生支出占比更是仅仅约1.20%，与OECD国家中最低的韩国也相差将近2个百分点，与美国相差近8个百分点，与德国、日本就相差更远。并且从2011年我国数据来看，一般公共服务支出占比仍为2.33%，教育支出占比增加到约3.5%，社会保障和就业支出增加到约2.35%，但都没有发生太大变化。由此可以看出，我国在教育、医疗、社会保障等各项关系到民生方面的支出在GDP中的占比与其他国家相比差距非常大。

从国家财政支出构成详细数据来看，2012年《中国统计年鉴》显示，我国2011年国家财政支出比重中科学技术支出占3.50%，社会保障支出占10.17%，医疗卫生支出占5.89%，教育支出最高，占15.10%，比2010年都有所增加。但相比之下，样本国家中发达国家财政支出比重中这三类民生支出比重都比较高，据《Government at a Glance 2011》数据显示，加拿大总的财政支出中社会保障支出占23.4%，医疗卫生支出占18.7%，教育支出占18.3%；德国总的财政支出中社会保障支出占45.1%，医疗卫生支出占14.3%，教育支出占9.3%；英国总的财政支出中社会保障占33.5%，医疗卫生支出占15.8%，教育支出占13.5%；美国总的财政支出中社会保障占19.4%，医疗卫生支出占20.5%，教育支出占16.6%。而同样为转型国家的捷克总的财政支出中社会保障占支出30%，医疗卫生支出占16.8%，教育支出占10.9%；波兰总的财政支出中社会保障支出占36.1%，医疗卫生支出占11.7%，教育支出占13.3%；匈牙利总的财政支出中社会保障支出占36.2%，医疗卫生支出占10%，教育支出占10.7%，这三个国家在社会保障支出和医疗卫生支出等方面都远远高于我国。

从中央政府各项财政支出比重来看，我国2011年社会保障支出占3.04%，教育支出占6.05%，医疗卫生支出占0.43%。而2013年《国际统计年鉴》数据显示，1993年的日本社会保障支出占36.80%，教育支出占6.03%，卫生保健支出占1.6%；2007年的加拿大社会保障支出占47.28%，教育支出占2.1%，卫生保健支出占9.74%；2010年的美国社会保障支出占32.24%，教育支出占3.52%，卫生保健支出占24.4%，2009年的英国社会保障支出占33.87%，教育支出占12.02%，卫生保健支出占18.04%。再比较同为转型国家的捷克，其2008年社会保障支出占35.37%，教育支出占9.18%，卫生保健支出占16.48%。以上数据说明在中央政府各项财政支出比重中，我国除了教育支出比重与日本、美国和加拿大相差不大外，社会保障支出和医疗卫生支出远远低于这三个国家，与同为转型国家的捷克相比，则三项支出都要低得多，占比相对较高的教育支出也比捷克2008年的水平低了将近3个百分点，社会保障支出和医疗卫生支出相差得更多。

从以上数据可以看出，2011年我国财政支出结构中教育、医疗和社会保障等关系民生的支出占比有所增加，但支出比重仍然过低，中央政府各项支出比重与样本国家水平相比相差更远，因此，进一步优化财政支出结构就显得尤为重要。

三、各国民生类财政支出及GDP水平比较

（一）样本国家GDP水平比较

OECD各国购买力平价法GDP数据主要来自各年 《国际统计年鉴》，1998年和1999年的数据是根据购买力平价法人均GDP和人口数据整理计算而得，中国的数据主要来自各年《中国统计年鉴》，并将所有样本国家分为发达国家和转型国家两类以进行比较。[3]

1.发达国家GDP水平比较

发达国家购买力平价法GDP和平均值如图1所示，受数据限制，此处只比较美国、日本和英国等7个发达国家。

从图1中可以看出，在选取的发达国家中，美国购买力平价法GDP处于最高水平，其增长也是最快的，其次是日本和德国。英国和法国GDP基本处于相同水平，接下来依次是加拿大和荷兰，其中加拿大稍高。通过计算发达国家购买力平价法GDP平均值可以很直观地观察到各国具体水平。处于第1位的美国，购买力平价法GDP平均值为116704.65亿国际元，其次是日本，为37527.53亿国际元，德国为24243.46亿国际元，再次是英国和法国，分别为17741.86和17585.81亿国际元，最后是加拿大和荷兰，其中荷兰低于我国购买力平价法GDP平均值70046.4亿国际元的水平。

2.转型国家GDP水平比较

转型国家各国购买力平价法GDP和平均值如图2所示。受数据限制，此处只比较捷克、波兰和中国。②

从图2可以看出，捷克和波兰的购买力平价法GDP远远低于我国购买力平价法GDP水平，增长也比较缓慢。但是如果和图1对比，我国购买力平价法GDP从各年来看其绝对值处于所有样本国家中第二位，只远远低于美国，2004年中国GDP比美国1998年GDP还低将近5000亿国际元，虽然我国GDP增长率改革开放后一直维持较高水平，但是差距却并未追平，差距最小的2006年也相差近3000亿国际元。我国购买力平价法GDP平均值为70046.40国际元，远远高于相比较的其他两个转型国家，但是与发达国家相比仅仅比澳大利亚和荷兰两国高。

（二）样本国家民生类财政支出的比较

在大多数的市场经济国家，政府财政支出都是政府用来调控经济社会发展和优化经济结构的重要杠杆。根据社会主义市场经济发展的要求，我国财政支出政策的指导思想是优化支出结构、提高公共支出效率、解决政府“越位”和“缺位”问题。[4]

为保持比较数据的一致性，本文根据OECD数据库，主要是各年《National Accounts at a Glance》和《Education at a Glance》，选取了大部分OECD国家1998～2010年间总的政府公共医疗、卫生、公共教育和社会保障三项支出占GDP的比重，并且和前文一致，也将所有样本国家分为发达国家和转型国家进行比较。

1.发达国家民生类财政支出比较

发达国家三大民生类支出占GDP的比重及各年平均值分别如图3和图4所示。

从图3可以看出，发达国家的三大民生类政府财政支出占GDP的比重都比较高，其中法国、德国分别处于第1和第2位，基本保持在35%左右；英国和荷兰总体来说水平相当，基本保持在27%左右，英国略高一些；2006年之前最低的是美国，但是之后美国超过了加拿大，因此2006年后处于最低水平的是加拿大，基本在13%左右。从图4也可以看出，发达国家民生类支出占GDP比重的平均值中，法国最高，为 35.82%，德国次之，为 33.48%，2008年之前德国比其他国家高出近5个百分点，2008年后英国和荷兰上升得较快，因此差距相对缩小，但仍相差3个百分点左右；处于第3和第4的分别是英国和荷兰，从平均值来看二者几乎相同，但是从各年数据看2001年后英国一直略高于荷兰；日本和美国又都比英国和荷兰低了将近5个百分点左右，其平均值分别为23.07%和19.61%；排在最后的是加拿大，平均值为18.72，但从各年数据看，2006年之前加拿大一直要比美国高大概4个百分点左右，之后突然下降到2007年的11.90%，随后虽然逐年略有上升但一直都处于样本国家中最后一位，最高年份的2010年也未恢复到之前的水平，仅为14.68%。

如果分别考察三项民生类政府支出，从OECD数据库中各发达国家数据可以看出：（1）发达国家总的政府公共教育支出占GDP的比重都比较高。其中法国、美国和英国处于前三位，法国基本都保持在6%左右，只在2001年稍低，但也达到5.6%。日本最低，每年基本上保持在3.5%左右。从平均值来看，法国最高，平均为5.76%，其次是美国，平均为5.31%，英国和加拿大基本相同，都为5.18%，最低的日本平均值也为3.54%。（2）发达国家政府公共卫生支出占GDP的比重都在5%以上。法国从2002年以后一直保持超过8%接近9%的水平，而德国仅次于法国，基本保持在8%左右。其他国家虽然没有达到8%的水平，但是大部分年份公共卫生支出水平也基本上都在6%以上，而荷兰自2005年后一直处于上升趋势，到2010年高达9.5%。从平均值来看，法国最高，为8.32%，德国次之，为8.07%，英国、美国和加拿大也都在6.5%以上，最低的日本平均值也为6.33%。（3）除日本、加拿大和美国外，发达国家政府社会保障支出占GDP的比重平均大都在16%以上。其中法国和德国在2005年之前基本一致，从2006年开始法国略有上升，到2010年上升到24.10%，而德国则略有下降，到2010年恢复到2005年的水平20.49%。英国和荷兰基本一致，而且也没什么变化，都略低于16%。日本、加拿大和美国处于发达国家中的较低水平，其中美国最低。从平均值来看，法国为21.74%，其次是德国，为20.90%，荷兰和英国都在16%左右。而日本、加拿大和美国分别为13.2%，9.62%和7.33%，这和转型国家差不多，但仍远远高于我国社会保障支出水平。

2.转型国家民生类财政支出比较

转型国家三大民生类支出占GDP的比重及各年平均值分别如图5和图6所示。样本国选取捷克、匈牙利、波兰、斯洛伐克和中国，②中国的数据主要来自各年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。

从图6可以看出，除中国外，其他的转型国家三项民生类支出占GDP的比重都在22%以上，其中2004年以前以波兰最高，平均在27.3%左右，匈牙利次之，在26%左右。而捷克和斯洛伐克两国也出现交替，2005年以前，捷克平均在23.12%左右，斯洛伐克则在22.74%左右。我国则一直处于最低水平，最高年份2010年也仅为6.83%。从各国各年平均值来看也是波兰最高，为27.09%，匈牙利次之，为26.94%，其次是捷克和斯洛伐克，分别为23.19%和22.06%，而我国仅为5.33%。

如果分别考察三项民生类政府支出，从OECD数据库中各样本转型国家数据可以看出：（1）除我国外，转型国家总的政府公共教育支出占GDP的比重和发达国家差不多。波兰各年的比重都基本接近6%，而我国总的政府公共教育支出占GDP的比重偏低，最高的2010年也才达到3.13%。从各国平均值来看，最高的波兰为5.66%，匈牙利为5.1%，捷克为4.24%，相对较低的斯洛伐克也达到3.80%，而我国处于非常低的水平，平均值才2.54%，远远低于我国4%的目标。（2）除我国外，转型国家公共卫生支出占GDP的比重也和发达国家相差不多，捷克最高，大部分年份都超过6%，其次是匈牙利，2002～2007年间也基本上接近6%，其他年份都在5%的水平上，斯洛伐克公共卫生支出比匈牙利稍低，但各年也都超过5%，2008年后接近6%的水平，最低的波兰也基本上都在4%～5%之间。相比之下，我国公共卫生支出水平非常低，最高的年份也不到2%。从各国平均值来看，捷克最高为6.03%，其次是匈牙利，为5.36%，斯洛伐克和匈牙利差不多，为5.24%，而我国平均值则为0.91%，还不到1%，与发达国家相差甚远。（3）除我国外，转型国家政府社会保障支出占GDP的比重都在12%～18%之间，与很多发达国家基本持平。其中以波兰和匈牙利最高，2005年以前波兰比匈牙利高大概2个百分点，2005年后波兰有所下降，而匈牙利持续上升，反超波兰大概2个百分点。捷克和斯洛伐克之间也出现交替，先是斯洛伐克比捷克高大概2个百分点，随后是捷克比斯洛伐克高大约2个百分点，但这两国也基本维持在12%左右，只在2008年斯洛伐克降到10%，随后又有所上升。而中国一直在2%左右徘徊并略呈上升趋势，2003和2004年还略有下降。从平均值来看，除我国外，各国平均值大都在13%以上，以匈牙利和波兰最高，分别达到17.01%和16.48%，与发达国家英国和荷兰持平。斯洛伐克和捷克次之，分别为13.02%和12.91%。而我国平均值才1.88%，远远低于同组其他转型国家，更与德国、英国和荷兰这些福利国家相去甚远。

当然，需要说明的是，我国财政社会保障支出的统计口径和OECD国家略有不同，但包括的内容大致相同。根据统计年鉴的数据说明，社会保障支出一般包括原政府收支分类科目中的抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出和行政事业单位离退休费三大类，2007年起实行的新政府收支分类科目将以上三类的主要内容及其他一些支出合并为“社会保障和就业”。③

四、结论

从上述分析可以看出，就支出总量和占GDP的比重而言，我国财政支出一直处于比较高的水平，但是政府规模越来越膨胀，因此必须进行结构优化，进一步控制政府规模，使政府有效地行使其职能，不“越位”，也不“缺位”。从国家财政支出构成看，虽然在近几年加大了对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等的支持力度，但和世界其他国家相比还是处于较低的水平。因此，必须进一步优化财政支出结构，加大对这些民生支出的投入，不断提高政府公共服务的总量与质量，使民生类支出占GDP的比例逐步达到中等收入国家水平。

当然，加大民生类财政支出需要有足够的财政收入支持。从现有的数据来看，2010年我国GDP水平大致相当于2001年的美国，2001年美国的公共社会保障支出占GDP的比重为6.83%，公共医疗卫生支出占6.27%，公共教育支出占5.10%，而我国政府社会保障支出、公共医疗卫生支出和公共教育支出占比则分别为2.27%、1.43%和3.13%，这说明与美国经济水平相当的2010年，我国并不是没有足够的财政能力支持，而是财政支出中民生类支出比重过低，需要调整的是结构，而不一定是增加财政支出总量。2013年3月17日，李克强作为新一届政府总理第一次与媒体和公众会面，畅谈未来的施政方针，谈及未来财政收支时也表示，“未来财政收入再保持高增长态势已不大可能了，但民生支出是刚性的，不能减，只能增，那就需要削减政府其他开支。”从2007年开始，我国财政预算采用新科目体系，行政费支出分散在一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术等功能分类中，这使得控制行政经费在操作上有点难度，但确是优化财政支出的一个有效途径，不仅能节约更多的经费支出，而且还能将这些支出转到民生支出上来。全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林提出：“行政费用应该再削减15%～20%，可以按不同地区和部门逐项分解，把降低行政成本确定为约束性指标。”④

因此，为了更好地发挥政府在调控社会经济发展和优化经济结构中的杠杆作用，政府必须制定切实可行的政策措施，优化财政支出结构，提高公共支出效率，并且控制政府规模。

注 释：

① 由于OECD国家数据的限制，为比较的一致性此处选取了《2011中国统计年鉴》中2010年的我国财政主要支出项目数据。

② 由于购买力平价法GDP数据来自《国际统计年鉴》，而公共支出数据都来自OECD数据库，为保持一致，比较各国中转型国家主要选取捷克、匈牙利、波兰、斯洛伐克和中国这5个国家的数据。在《国际统计年鉴》中转型国家只能获取到捷克和波兰的数据。

③ 转引自：财政部社会保障司课题组.社会保障支出水平的国际比较[J].财政研究，2007，（10）.

④ 摘自：王长勇.《新世纪》——财新网，http://finance.stockstar.com/SS2010111530223540_1.shtml.，2010－11－15.

[1]陈健，胡家勇.政府规模与经济发展[J].财经问题研究，2003,（8）：3－7.

[2]胡家勇.构建有效政府是完善社会主义市场经济体制的核心[A].构建有效政府[C].北京：中国社会科学出版社，2009.1-15.

[3]杨宇立，钟志文.国内国际行政支出实证比较[M].上海：学林出版社出版，2010.112-160.

[4]李冰.我国财政支出的国际比较与优化对策[J].山东财政学院学报，2005，（3）：14-16.