中国电煤市场化：从破冰到融冰

文 / 本刊记者 马昌盛

2013年1月，国务院办公厅发布的《关于深化电煤市场化改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式实施。要坚持市场化取向，充分发挥市场在配置煤炭资源中的基础性作用，以取消重点电煤合同、实施电煤价格并轨为核心，逐步形成合理的电煤运行和调节机制，实现煤炭、电力行业持续健康发展成为《指导意见》重点内容之一。

由建国初期的统筹统配到90年代初的电煤价格双轨制，再到2004年电煤市场化鲜明的电煤价格联动初次试水，直到今天的《指导意见》的出台，中国电煤市场化改革已经迈出坚实的一步。

“双轨制”改革势在必行

上世纪90年代起，我国逐步放开煤炭价格，1996年起，国家对重点电煤实行政府指导价，超量部分由供需双方定价，形成以政府指导价为主的重点电煤价格和市场交易为辅的市场电煤价格的即电煤价格“双轨制”。

在特定时期和条件下，“双轨制”对保障我国经济发展曾经起到了积极的作用，但由于重点合同电煤与市场煤在资源供给、运力配置和价格水平上存在着明显差异，从而限制了其市场机制作用的发挥。以“合同煤”价格交易掠夺煤炭企业正常利润，而电价未能市场化的情况下，市场煤价的不断上涨又使得电力企业经营陷入困境，更有合同签订时纠纷不断、执行中兑现率偏低等因素存在，这些都成为阻碍我国电煤市场化的阻力。

值得关注的是，2012年进口煤大量涌入也严重降低电煤合同的兑现率。中国煤炭工业协会政策研究部张宏主任在2012年电力总结会上指出，2012年我国煤炭产量36.6亿吨，比上年增长4%左右，增速同比回落4.7个百分点。全年进口煤炭2.89亿吨，同比增长29.8%；出口926万吨，同比下降36.8%；净进口2.8亿吨，同比增加7190万吨，增长34.5%。大量买进国外的煤炭，企业对国内的合同反而不是那么在乎，多数企业都认为，有量无价的合同很难作数。

当前我国重点合同电煤与市场电煤价差缩小，“双轨制”的机制优势日趋不明显。主要指为解决新投产的电厂用煤问题而陆续新增的重点电煤合同量，电煤双方在签订这部分电煤合同时，基本上按照新量新价的原则随市场变化，其价格与市场煤价差距较小。据悉，在2012年签订的重点电煤合同量中占2.7亿吨左右，占当年重点电煤合同总量的36%左右，约占全年电煤消费总量的12.9%左右。

市场电煤价格大幅下降在很大程度上缓解了发电企业的经营压力，重点合同电煤存在条件逐步消减。观察2012年的电煤市场运行情况，由于电煤双方自主衔接、以市场机制协商定价签订的电煤合同量占全国电煤消费总量的80%左右，市场电煤价格平均下降150元/吨，并已经与重点电煤合同价格接近。

另外，由于非重点订货合同电煤价格完全由市场调节，计划内与计划外存在价差，为倒卖寻租提供了机会。很多重点合同煤到用户手中时，与市场煤价相差无几。近年来，煤炭订货会的成交量逐步减少。2012年重点合同煤名义数量为7.5亿吨，占全年电煤消费量的37%左右。实际上大部分合同是有量无价，甚至无价无量，因此，加快电煤价格市场并轨是行业发展的大势所趋。

电煤市场化深度融冰

进入新千年之后，我国电煤市场化步伐迈入了快车道，不仅取消了电煤指导价，还逐步取消了政府直接组织订货方式。2004年实行在国家公布的运力配置意向框架下，由供需企业自主衔接签订合同，重点订货范围也由1999年的8个行业逐步缩小为电力、化肥和居民生活3个方面，电煤价格则基本沿用2002年制定参考价；同年，政府相关部门首次试行电煤价格联动机制，使我国在电煤价格并轨方面踏上"破冰"之旅；今年全面实施的《指导意见》使我国在推进电煤价格改革方面又跨出了融冰的重要一步。

《指导意见》提出：一是建立电煤产运需衔接新机制。自2013年起，取消重点合同，取消电煤价格双轨制，国家发展改革委不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架。煤炭企业和电力企业自主衔接签订合同，自主协商确定价格。地方各级人民政府对煤电企业正常经营活动不得干预。二是加强煤炭市场建设。三是继续实施并不断完善煤电价格联动机制。这次出现在《指导意见》中，也是仅次于建立电煤产运需衔接新机制的一个重点。完善煤电价格联动机制充分地考虑到了国内发电企业目前所处的困境，在电煤价格市场化后，电力企业背负的压力将所有增加，所以煤电联动可以积极有效地减缓电力企业压力。但电煤价格并轨后暂时未对目前上网电价做出调整，预计明年电力企业很难在煤电联动机制中享受到一定的好处。

电煤运输问题是煤炭产运需衔接工作的关键，也是这次改革中电煤产运需企业关注的焦点。《指导意见》提出，建立电煤产运需衔接新机制，推进电煤运输市场化改革，对保障电煤合同的签订、运力配置和执行中兑现均做出了明确规定；对签订虚假合同、造成运力浪费或不兑现运力、影响资源配置行为，依法依规加大惩罚力度。近年来，国家加快交通基础设施建设和扩能改造，煤炭运输能力得到较大提高。铁路、交通部门加强生产调度，优化资源配置，提高输运效率，部分地区特别是华中电煤长期紧张的状况得到一定缓解。当前铁路运力相对宽松，改革后电煤运输不会出现大的问题。

今年以来，煤炭供需形势出现了宽松局面，重点合同电煤与市场煤价差明显缩小，少数地区甚至还出现倒挂，电力企业经营状况有所改善，取消重点合同、推进电煤价格并轨、深化煤炭市场化改革已到最佳时机。2013年，随着煤炭资源整合进入后期及煤炭行业固定资产投资增速较高的影响，今年煤炭产能释放较大，同时多条运煤专线将投入营运，进一步增加煤炭供应能力，供需环境非常宽松；2012年以来，动力煤炭价格出现加速下降，目前合同煤炭价格与市场煤炭价格总体接近，取消合同煤价对煤炭企业影响不大。

阻力重重的市场化

《指导意见》的实施虽使我国电煤市场化迈出跨越性的一步，但现行的煤炭市场体系还是存在一些问题，并一定程度上左右其市场化的进度。

在电煤市场运行中，买方垄断的问题仍然明显。目前电煤市场买卖双方比例存在严重的失衡。据中国煤炭工业协会统计，今年年初，我国电煤市场卖方有约有1万多家煤炭企业，而买方则以五大电力集团为主，供大于求的格局将买方垄断角色放大。一些电力集团在交易中，要求其下属企业在总公司没有与准卖家达成统一价格前，不能直接与煤炭企业接触、订货，进而孤立煤炭企业，增加其降价压力。

当前地方政府干预市场的问题依然存在。黑龙江省、重庆等地相关政府部门就曾要求供电厂的煤必须低于市场价交易；也有买方企业不通过市场渠道完成订货交易，而是通过地方有关领导，以行政指令的形式降低煤炭的价格。

《指导意见》实施4个月来，其市场化稳步推进，据张宏主任在2013年电力预测会上介绍，今年市场化煤炭订货量达到18.91亿吨，其中电力用煤11.89亿吨。煤炭企业正在积极与铁路、交通、港航企业进行运力衔接，而且全国大型煤炭企业2013年煤炭产运需衔接合同基本签订完毕。但部分业内人士也担忧，深度的煤电联动千万别陷入类似成品油调价“只涨不降”或“涨多跌少”的怪圈，否则就失去了联动的本意和初衷。比如，去年5500大卡电煤涨到800元/吨以上的时候，12月底销售电价每千瓦时就涨了3分。现在煤炭价格已经落到635元/吨了，电价却没有任何变化。