陇东油区生态环境保护财政政策现存问题及建议

王浩军 石 鑫

（西北师范大学，兰州 730070）

对于环境保护的财政政策研究，国内许多学者有过比较深入的研究。比如，孔志峰、高小萍（2010）通过研究环境保护面临的障碍提出了把生态责任纳入政府的考评体系，以及提出了财政支出“绿色化”的建议。严立冬、郝文杰、邓远建（2009）提出建立绿色财政政策，把健康、安全、生态、可持续等理论内涵渗入到公共财政理论中。甘肃省财政厅课题组也对我国区域生态建设中的财政政策进行了研究分析。李宁、丁四保、赵伟（2010）对于我国区域生态补偿的财政政策的局限性进行了分析。苏明、刘军民、张洁（2008）对财政环保投入的不足进行了分析。有关促进生态环境改善的财政政策的研究很多，但是对于处在甘肃这样特定环境中的陇东油区，有关其改善生态环境的财政政策的研究仍有其特殊性。本文针对陇东油区发展中所面临的环境污染，经济落后等问题，从财政政策的缺失上对其进行了分析，并在此基础上提出了改善的几点建议措施。同时，近年来关于资源税改革热议也很多，本文对当前资源税的不足及改进建议也有所涉及，希望能够提供一个基于特定地区环境状况和财政政策背景下的嵌入式的考察视角。

一、陇东油区生态环境破坏状况

长庆油田的主产区陇东油区横跨庆阳市七县一区，工作区域5万平方公里，总资源量48.83亿吨，占长庆油气总资源量的38%。目前共有马岭、华池、西峰等11个油田，67个开发区块。自1970年开发以来，陇东油区生产规模不断扩大，原油产量连上台阶。“十一五”时期，陇东油区累计建设产能645万吨，完成产建投资190多亿元，为庆阳市贡献财政税收近70亿元。2012年长庆油田已完成的油气当量里，原油产量达2230.58×104吨，天然气产量达285.44×108立方米。而陇东油区2012年工作量已经接近长庆油田工作总量的一半，原油产量576万吨。今后陇东油区将成为长庆油田最具成长性的主力生产区块。

为了保护陇东油区的生态环境，建立绿色油田，长庆油田每年投资1500多万元建设标准化绿色井站；投资2000多万元无害化处理钻井泥浆；投资4000多万元进行环保隐患治理；投资500万元实施百万亩“碳汇林”工程 。虽然采取了一系列的措施来改善陇东油区的生态环境，但是现阶段陇东油区的生态环境破坏问题仍然不容忽视。

（一）对水资源的破坏触目惊心

庆阳市是典型的干旱缺水地区，全市人均水资源占有量为360立方米，仅占全国平均水平的13%。由于陇东油田超量开采深层地下水，使局部地区水位急剧下降，压力注水也使得局部地下水层串层紊乱，水质遭到破坏，饮用的浅层水清水变浊，甚至出现油污，给当地的居民生活饮水带来严重的影响。当地群众只能到数十千米外的山涧小溪或水泉取水，甚至花高价远距离买水维持生活，增加了当地居民的生活负担。

（二）对植被破坏不容忽视

在石油开发中，据统计，已累计占用耕地24481亩，无法恢复的达2600多亩。自1994年以来，陇东油田的主力采油区华池县在石油开采和运输中，共发生土地污染事故876起，污染土地3164.8亩，污染农作物5340多亩，特别是用被污染了的水灌溉农田，造成大面积农田污染，出现了盐碱地、低产田。

另外，在油田开发早期，受技术条件限制，许多环境保护措施没有落实到位，钻采过程中产生的岩屑、泥浆和废水，随意堆积和排放，对周边的水环境和土壤环境造成污染；采油过程中的井场事故及单井管线破裂，运输过程中原油泄漏等，也使有限的农田遭到不同程度的污染，一些地块多年无法耕种，影响了民众生活。

（三）水土流失日趋严重

水土流失严重的庆阳市土壤沙化也比较严重，生态环境本身就比较脆弱，而陇东石油的大规模开发导致的植被破坏、道路损毁更加剧了庆阳市水土流失的严重性，而植树造林所增加的植被面积远赶不上道路的损毁速度。这样使得一到夏天，水土流失非常严重，给当地居民的生活也造成了很大的影响。

二、陇东油区生态环境保护财政政策现存问题

（一）环境保护财政投入总量不足

近几年，国家财力不断增长，但环保投资仍然不足。根据国际经验，当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%-l.5%时，可以控制环境污染恶化的趋势；当该比例达到2%-3%时，环境质量可有所改善（世界银行，1997）。但从表1我们可以看出甘肃省工业污染源治理投资占甘肃省当年地区生产值比例。2006年曾最高达到0.599%，之后又持续下降，到2011年下降到0.210%.而投资竣工项目从2006年之后也在持续下降，到2011年下降到88个。根据世界银行的经验，甘肃省工业污染源治理投资远没有达到可以控制环境污染恶化趋势。可见对环保的投资还有很大的差距。

表1 2003年—2011年甘肃省工业污染源治理投资情况表

陇东油田在开采中，实现的所有消费税全部为中央收入，企业所得税归中央所有，增值税中75%归中央，25%归地方所有。2009年庆阳石化公司上缴税收10.87亿元，其中消费税10.11亿元，企业所得税0.06亿元，仅这两个税种就占了上缴税收的93.56%，而且是全部归中央所有，地方收入很少，要满足对生态环境改善的投资还远远不够。而2012上缴税费达到了30亿元以上。1994年的分税制改革更加重了地方政府投资环境保护的压力，削弱了地方政府公共财政的能力。地方政府履行基本职能已经面临巨大的财政压力，在以GDP为主导的政府绩效考核机制下，更加缺乏环境保护投资的动力，甚至为了保护财源成为污染企业的保护伞，加剧了地方的环境污染。

（二）环保资金来源设计仍有缺陷

1.环保资金缺乏有效的财政制度保障。陇东油区的环境问题离不开财政的支持。环境保护的外部性和公共性就要求政府通过财政支出来解决生态环境的破坏问题。因此环保资金的投入需要财政支出的支持。现行的GDP考核体制导致政府片面追求GDP增长率，掩盖了生态资源基础不断削弱，生态环境不断恶化的实际状况。因此要保障长期稳定的资金投入需要建立有利于财政投资稳定增长的财政保障体制。

环保资金的持续稳定还需要有效的预算约束机制和监督机制来保障环境保护资金持续而固定的经费支持。如果企业把应该用于治理污染的预算资金挤占或挪用，而不是用在排污设施的完善上，资金的使用效果也会大打折扣。

2.环保资金缺乏投融资机制。陇东油区生态环境的改善需要依靠政府的财政支持，而政府可以提供的资金是有限的，难以支持每年增加的巨额环保投资需求，这就需要石油企业利用投融资筹集资金。但是在投融资渠道上政府的财政工具拉动力没有发挥其作用。政府大包大揽的习惯导致环保资金投融资主体单一，私人资本介入很少，给政府本身增加了负担，而且由于缺乏竞争机制，使环保基础设施的服务水平和运行效率也难以提高。这些都使环保资金缺乏一个长期稳定的投入机制和有效的运行效率。

（三）政府间环境事权划分不清

由于中央和地方政府或是地方政府之间环境事权划分不明确，致使环境保护投入重复和缺位并存。在现行体制下，中央和地方由于事权和财权不匹配，造成了利益不一致。地方政府更多的是追求本地区利益的最大化，把环境保护的责任推给中央，加之财政收入不断向中央集中，职责却不断下放的趋势，也使地方政府财政收入不稳定，对环保投资缺少动力和能力，而中央的环保支出的比重也明显偏低。

在地方政府间，环保事权的不确定，使得各自考虑本地区的利益，很难形成合力，特别是水污染的治理。陇东石油开采中水污染是生态破坏的一个主要方面。而水污染的治理往往涉及到上下游的政府。上游政府采取非重视态度，下游政府受资金约束也置之不理。环保事权的划分不清导致各地区不明确各自的环保责任，甚至互相推诿，有损于生态资源的可持续利用和环境保护。

（四）资源税调控作用不足

对于资源富集地区来说资源税的改革一直是专注的焦点。2010年资源税改革之前实行从量课征的方式，这使企业对已经开采但未销售或使用的资源无需付出任何税收代价，不能将资源开采的社会成本内在化，使得部分企业只是单纯追求企业的利润，不仅造成了资源的掠夺式开采，而且由于开采导致生态环境的破坏更加严重。2010年6月1日，资源税石油、天然气从价计征在新疆进行了率先试点。改革后的下半年，地方财力明显增加，资源税共增收21.64亿元。2011年11月之后，资源税改革方案在全国范围内实行。资源税的改革对陇东油区而言，一方面缓解当地政府对于保护生态环境的财政压力，另一方面也使得开采企业重视对资源的合理开采，重视陇东油区生态环境的保护。但是资源税的调控作用仍然不足。首先是资源税调控范围过窄，对于由于陇东油区的开采造成的水资源、土壤资源等的破坏，资源税都无法起到调控作用。另外资源税的税率仍然偏低，没有反映资源开采过程中的外部成本和社会成本，导致从事资源开采的企业和个人对资源的低效率开发。

（五）环境税缺失

我国现行税制在生态环境保护方面存在严重缺位现象，环保税是政府用来保护环境、实施可持续发展战略的有力经济手段，是针对污染和破坏环境行为课征环境保护税。但我国目前还没有真正意义上的环保税，利用环境税来解决环境污染问题已被发达国家的实际经验证明是一种有效的方法。开征符合我国国情的环境税可以弥补我国现行环境政策的漏洞，并且能矫正企业污染行为进而起到保护环境的作用。我国目前已设有污水、废气、固体废物以及危险废物、噪音等方面的排污费，这些排污费在一定程度上具有税的性质，在设立之初确实起到了限制企业污染的行为，但是多年不变的排污费缴纳标准已很难继续提高污染治理能力，并且在实施过程中也暴露了一些本身存在的问题，如收费范围过于狭窄，收费标准过低，由环卫部门征收的排污费未做到专款专用等。这些问题都使得资源富集地区生态环境破坏更加严重。

三、保护陇东油区生态环境的财政政策措施

（一）建立有效的环保投入预算保障机制

财政环保资金是环境保护资金投入最重要的渠道，要确保足够的资金支持。建议进一步完善现行分税制，1994年以来的分税制只是对中央和地方财政分权的一个改革，地方省级以下的财政体制可以根据因地制宜的思路建立辖区财政责任体制，在辖区范围内财权事权相匹配，完善地方财政关系，增加地方财政收入，提高资源地的造血功能。面对陇东油田每年上缴几亿的税收，完善地方财政关系可以有效缓解庆阳政府改善陇东油区生态环境的财政压力。

除了保证资金的来源渠道，政府应把生态责任纳入考评体系，建立与绿色GDP相适应的生态资源经济核算机制。现行的GDP核算和考核体系只注重经济的增长速度和效益，这样即使政府有足够的资金支持，但是为了片面追求GDP的增长，也仍将忽视环境的污染和破坏。因此，绿色GDP就要求从现行的GDP中扣除经济活动给生态资源造成损失的成本部分，提高可持续利用生态资源的积极性，使政府筹集的资金可以有效用到环保支出项目上。

面对陇东油田这一国家基础性、战略性的生态环境保护工程，国家应该加强生态项目建设，有针对性的投资。地方政府可以在财政预算中明确对其每年的预算支出，确保对陇东油区改善生态环境的财政资金有持续、长久的支持。建立“专项环保基金”，通过多渠道的融资，确保环保基金的稳定投入。规划生态项目建设既可以使政府财政资金重点，有规划的实施，而且保证了资金的稳定，持续，提高生态环境保护的效益。

为了保证环保资金可以切实、全部、有效地投入到环保支出项目上，政府有必要加强财政监督。首先要对生态资源环保资金的预算要落实到位，严格执行预算。其次是要严格执行生态资源环保资金管理制度，规范资金使用行为，提高资金使用的安全性和有效性，坚决防止滞留、截留、挤占挪用环保资金。

（二）确保长期稳定的资金来源渠道

1.加大金融性政策融资支持力度。建议国家财政担保，由金融机构发行绿色金融债券，使金融机构筹措到稳定且期限灵活的资金，投资于一些周期长、规模大的环保型产业。

2.研究发行生态环境基金彩票。为扩大资金来源，还可研究发行生态环境补偿基金彩票。此项资金的安排使用，可以重点向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。陇东油田可以利用此方式融资，解决政府财政资金不足而导致环境保护资金缺位。

3.利用BOT融资方式。通过政府或所属机构为投资者提供特许协议，准许投资方开发建设某一生态项目，项目建成后在一定期限内独立经营获得利润，协议期满后将项目无偿转交给政府或所属机构。这种由政府承担投资风险、企业直接出资的方式是陇东油田生态建设摆脱资金短缺困境的可行方式。

（三）建立健全与财力相匹配的环境保护事权划分机制

科学合理地建立与财权相匹配的环境保护事权划分机制是环境保护工作得以顺利进行的关键。其中很重要的是中央和地方政府环保事权的划分。政府的环保事权遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则。那么对于全国性的统一规划和政策制定的战略工作，对全国环境保护的评估、规划、监督，或者全国性公共物品性质的环境保护，或者是跨地区、跨流域的污染综合治理等这些都需要中央政府管理。而对于影响特定行政管辖区的环境问题，则由地方政府负责。陇东油区对水资源的污染是比较严重的，对于水资源污染的治理，由于它涉及上下游的区域政府，很容易由于环保事权不明确而引起纷争。因此对于像陇东油区这样的跨区域的大型生态建设和污染治理工程就需要中央政府筹集资金并实施，为确保陇东油区的生态环境改善提供财政制度保障。

（四）完善资源税，提高资源税的调控功能

应考虑扩大资源课税的课征范围。陇东油区水资源破环日益严重，土壤水土流失，这些都需要开征适当的资源税，加强对生态资源的保护。完善的资源课税体系应该涵盖开采者开发资源、生产者耗费资源、消费者消费以资源为原材料而生产的产品及对其产生的废弃物处置的整个过程。可在各个环节，根据各自的特点，设置相应的税种，形成协调统一、目标一致的资源税体系。（1）在开采阶段，可以设置资源税，引导资源的合理开发，限制在资源开采过程中发生采富弃贫的现象。（2）在生产阶段，设置生态税。首先在生产过程中限制使用稀缺资源以及不可再生资源，对以稀缺资源和不可再生资源为原料进行生产的行为征税；对生产过程中使用替代品行为给予一定的税收优惠。其次根据生产过程对环境的影响，限制生产行为对自然环境产生的污染，避免走西方发达国家在工业化过程中所走的“先污染，再治理”的弯路。

（五）建立完整的环境税收体系

完整的环境税收体系有利于促进生态环境保护、管理和恢复重建，遏制破坏生态和污染环境行为，摒弃“先污染、后治理，先破坏、后重建”的传统发展模式，确保自然资源的开发利用建立在生态环境系统自我恢复能力可承受的范围之内。对于陇东油区大量开采导致的废弃物的处置，征收环境保护税，使企业产生的外部成本通过税金的形式集中起来，可以为地方政府治理环境提供资金保证。目前，我国环境税课征对象可暂定为排放的各种废气、废水和固体废弃物。对于排污收费的制度可考虑将现行的水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费改为征收环境保护税，发挥税收对环保工作的促进作用。从目前发达国家推出的环境税实践经验来看，各国的环境税体系都由多个针对不同污染物征收的税种所组成。并且环境税体系的建立是一个长期的过程。

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