土地善经营

亓坤

虽然土地财政广受诟病，但是很多地方政府不得不承认，这是目前缓解地方债务压力最便捷有效的途径，在未来一段时期内，土地财政仍将持续。土地资源应该如何运作，地方财政如何构建稳定的财源？围绕这些问题，记者专访了农业部前政策法规司司长郭书田。

财力均衡

《新理财》：土地财政面临越来越大的挑战，您觉得解决土地财政的问题，首先要做好哪些方面的准备？

郭书田：人们常说地方债务和土地财政与我们国家的分税制有关，同时另一方面又认为，实行分税制有利于中央集中财力办大事，而且中央通过转移支付返还地方的财力大概有70%。我认为，在一定时期之内，中央集中财力办大事是可以的，但是我们国家不仅地域辽阔，而且行政层级还特别多。从基层调研的情况来看，在转移支付过程中，层层扒皮的情况非常严重，也因此造成高额的管理成本，真正落实于具体操作层面的资金很少。

所以解决土地财政的问题，首先中央和地方财政关系要进行调整，关键在于中央和地方的财力要均衡，不能偏向任何一边，财力无论偏向哪头都会出现大问题。因此要统筹兼顾，安排好中央财政和地方财政的比例关系。

其次，行政管理体制方面目前存在两个亟待解决的问题。一方面是行政级次多。到基层调研时，我发现目前村委会已经变成“准政府”。由于村干部的工资和平时村里的支出都是由乡政府开支，村一级已经成为乡政府的附属机构，也就是“准政府”。行政管理级次过多会带来很多复杂问题。而世界大多数人口和地域大国，最多只有三级行政管理体制。

另一方面，当前最重要的要解决的问题是调整政府职能。解决基层政府“越位”“错位”和“缺位”问题。目前中央政府已经开始精简审批项目，这说明我们的政府已经向服务型职能转变。

此外，还要处理好政府与市场的关系。“市场的归市场，政府的归政府”，只有调整好政府职能，才能为下一步地方建立稳定财源做有力保障。把政府与市场的关系处理好，就解决了计划经济向市场经济转轨过程中的历史遗留问题。

回归到土地财政的问题，要解决“以地生财”就需要解决“低进高出”和地方财政的来源问题，这涉及到税制改革。从中国的历次改革中，我们得出的经验是，农村改革往往是全面改革的突破口，通过农村改革，带动全面改革。

征用与征收

《新理财》：您刚才也说到土地财政的本质就是“以地生财”，而途径就是“低进高出”，尤其在农村征地问题上比较突出，解决这些问题的根源在哪里？

郭书田：目前看来，现行法律需要调整。曾经在所有涉及到土地征用的地方，都在原来“征用”以外加了一个“征收”，但这种调整并不能解决根本问题。

“征收”是公益性的，同时带有强制性，往往地价低，比如修公路、铁路；“征用”是经营性的，比如房地产用地、开发区。目前这两个概念混淆在一起，出现的问题往往是，以公益性为名行经营性之实。

目前，从土地管理的职能来看，县乡一级政府存在的问题最大。他们以强制办法征收征用土地，垄断一级市场，同时经营二级市场。

政府依靠权力垄断一级市场，把农民的土地征为国有，另外政府还有权力经营二级市场，把一级市场拿到的农民的土地出售，获取巨大的土地差价。

有数据表明，土地出让金2009年是1.4万亿元，2010年上升到2.9万亿元，2011年上升到3.3万亿元，2012年降为3.1万亿元，农民土地被征用却只能获得非常少的补偿。

所以，政府管制土地的权力以及政府行使管制土地的权力的相关法律必须调整，这个问题不解决，即使产权问题解决了，农民也不能获得相应的补偿。这也是为什么总在说提高农民土地的补偿标准，却迟迟不能执行的根本原因。

另一个就是土地产权问题，也是解决农民财产权的问题。这是绕了很大的圈子至今依然没有解决好的问题。

农村土地主要是乡村集体所有制，土地产权主体是农民，不是集体组织、村委会，更不是党的基层组织，这是研究和改革农地制度的原则和前提。集体组织是经营主体，不是产权主体，农民的土地应该是农民当家做主。

《新理财》：上述问题都解决的情况下，下一步具体如何操作？

郭书田：首先把公益性土地和经营性土地分开。政府只能也仅限于管理公益性土地，这部分土地补偿由政府承担，财政埋单。事实上，这部分公益性用地范围并不多。同时退还经营性土地，经营性土地按市场的供求关系确定价格，走市场路线，国外有很多这方面成熟的经验，可以直接借鉴。

现在农业部正在建立农民土地所有权和承包经营权的保护机制。丈量土地，然后确权、登记、发证，大概要到2015年完成这件事。通过确权登记制度给农民一个定心丸。

新型经营主体

《新理财》：要激活有限的土地资源，如何经营很重要，现在提出要创建多元化新型经营主体，各界都对此颇有期待，具体是什么样的经营形式呢？

郭书田：原来有专业大户、家庭农场、专业合作社三个经营主体，十八大和2013年的中央1号文件增加了龙头企业和股份合作社。我认为这五个经营模式不是孤立的，而是互相渗透、融合的。

前不久，国务院常务会议讨论农业现代化时，把“股份合作社”摆在第一。股份合作社是解决农村问题最有效的办法之一。它不仅可以大大缩小城乡收入的差别，同时还可以促进二、三产业发展，增加税收。

股份合作社既有股份制的特点又有合作社的特点，两个优点集中在一起，产生杂交优势，从而解决了集体所有权落实到股权，这其实是承包经营权和所有权统一。农民尽管不参与经营公司，但是拥有土地所有权，参与土地的增长效益分享。这是非常有意义的尝试，不改变土地公有性质，虚化集体所有权，同时把集体中每个成员的利益结合到一起，落到实处。

通过推行股份合作制，实现了三个集中，即集体财产所有权；分配权置换成社区股份合作社股权；土地承包权、经营权置换成土地股份合作社股权。

这不仅从理论上说得通，苏州也在实践上做了探索，苏州将集体所有的土地和资产通过股份合作制，量化到每个社员身上，农民既是社员为劳动者，又是股东为有产者。通过土地股份合作制，促进了土地承包经营权的流转，形成规模经营，流转土地占50%以上，全国平均是20%。目前当地从事二、三产业的农民高达85%以上，当地农民股金分红的收入，可以占到总收入的38%，而全国的平均水平只有3%。把所有权和承包权通过股权的形式统一起来，促进了二、三产业的发展，转移了农业多余劳动力，同时增加了农民的工资性收入，又能获得股金分红的财产性收入。