谁为巨债埋单

乔欣

“如果说未来中国经济风险最有可能在哪里爆发，那么我认为养老金隐患，国有银行不良贷款以及地方债务这三个点都有可能。”一位经济分析人士向记者表示。

今年6月初，国家审计署公布了36个地方政府本级政府性债务审计结果引发关注，这是历史上第二次公布地方债务审计结果。

审计结果显示：截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额3.85万亿元，比2010年增长12.94%。虽然这个数字意味着，债务余额增速低于GDP与财政收入增长。不过审计署相关人员同时提醒，当前地方政府债务中存在的诸如债务规模增长较快、部分地区和行业债务风险凸显等问题不容忽视。

在结构方面，地方债务呈现着复杂化与隐蔽化的倾向。报告指出，一些地方通过信托、融资租赁、BT（建设-移交）和违规集资等方式变相融资现象突出。2012年底，财政部会同发改委等部门发布“463号文”制止地方政府的违规融资渠道。不过有业内人士认为，从今年上半年的情况看，“463号文”并没有起到预期效果，政信合作金额在今年一季度创了新高，各地涌现出各式诸如私募基金、小贷公司、金融租赁公司等各类市场主体，充当为地方政府融资的资金掮客。

与之前相比，面对此次报告，各方反应也发生了变化。除了依旧有部分声音质疑债务的统计方式并对债务规模产生忧虑外，人们似乎意识到，地方债务问题可能将长期化。于是，有经济学家引用西方经济学的观点“债务不只看总规模的大小，还要看债务运行过程中赖以依托的总盘子的大小，如果总盘子增长率超过债务增长率，那么继续负债是可行的，而且对地方政府而言，适度负债并非坏事。”

如今，更现实的考虑在于如何化解地方债务。

有分析人士指出，至少有三种途径：一种仰赖土地出让收入，“目前地方政府主要靠土地，我们称其土地财政。我估计中国未来一二十年之内很难摆脱用土地作为地方政府建设资金的来源，乃至于还债的来源。土地财政对化解地方债务而言是一个重要的途径。”该分析人士向记者表示。

另一种是由财政埋单，通过财政资金核销地方债务包括融资平台贷款。有专业人士表示，“这种可能性是存在的，根据我实地了解到的情况，目前我国已经出现偿债紧张接近危机的一些投融资平台最终还是由地方财政出钱，两者实质上是相通的。《预算法》不允许地方政府发债，所以地方政府通过设立投融资平台以企业债的形式募集资金，而这些平台最后的依靠就是地方财政。目前地方债务的情况就是，大家分头借债，比如地方投融资平台，既有财政设立管理的，也有各个主管部门设立管理的，还有地方政府直接出面设立管理的，但是它们都把最后还债的责任推给地方财政。而实际上在目前制度下，地方财政没有能力统筹地方政府所有的债务。这就需要赋予财政部门对于政策性金融进行监管的职能，无论哪个部门设立投融资平台都需要财政部门许可。”

财政埋单在历史上并非没有先例。我国上世纪90年代成立的四大国有资产管理公司相当于财政出钱核销国有银行不良贷款。对于这种做法，上述专业人士直言：“当时付出了高昂代价并且造成大量资金的浪费。这种事情不能再延续，如今的投融资平台纾困不能再寄希望于走过去的老路，如果已经到了资不抵债境地的地方政府投融资平台即应宣告破产，这对地方财政而言犹如防火墙。”

还有一种途径更为隐蔽，通过增发基础货币来稀释地方融资平台债务以及其他债务。假如通过央行超量发行基础货币，那么，物价上涨，通胀高企，地方债务最终还是让老百姓埋单。

更有相关人士直言，上述三条途径殊途同归，巨债最终都将转嫁到老百姓身上。带着这个疑问，记者请教了多方人士，他们的说辞不约而同，“政府本身不生产任何东西，它就是纳税人的代表，让政府不从老百姓手里拿任何钱去还债，可能性不大，所以说这个债务最后肯定是公民消化。”

也有乐观分析，一位专业人士表示，“地方债务爆发式增长的根源在于巨大的现实需求。近些年地方城镇化进程突飞猛进，庞大的基础设施建设主要依靠政府投资，而从目前来看其投资方式主要依靠债务以及土地出让收入支撑，实际上公共财政收入基本只是维持地方政府正常运行。如今地方债务爆发对改革形成倒逼之势，让政府逐渐意识到，在快速城镇化中，庞大的基础设施建设不能完全依靠政府，而应该向民间资本敞开市场，探索公私合作。财政投资范围则应该界定于符合经济社会发展需要，同时是企业和个人不愿或无力投资的项目。”

本组专题从土地、财政、货币三个视角试图解析化解地方债务可能存在的路径。