规避环境监察风险 正确履行监管职责

福建省环境应急与事故调查中心 李俊兴



规避环境监察风险 正确履行监管职责

福建省环境应急与事故调查中心 李俊兴

目前,我国已经进入污染事故的高发期，环保部门的执法风险越来越大。随着国家法制建设的不断完善和对行政过错追究力度的不断加大，对环境监察人员的失职行为进行问责已成常态。该文结合实际案例，分析环境监察人员的主要风险、风险的主要来源，并提出防范风险和正确履行监管职责方面的对策。

环境监察风险来源 规避对策

环境监管失职罪，是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行环境保护监管责任导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为[1]。近年来，此类案件在基层环保系统尤其是环境监察部门呈高发态势，从历年重大突发环境事件责任追究情况看，环境监察人员因行政不作为被免职、处分较为普遍，甚至有多人犯环境监管失职罪被司法机关依法处理，在社会上造成了不良影响。因此，如何通过深入开展日常环境监察工作，有效遏制企业环境违法行为，在正确履行环境监管职责的同时，更好地保护自己不被问责，成为当前环境监察工作不容忽视的问题。

1 环境监察人员的主要风险

1.1 环境监察人员被问责案例

2009年上半年，江苏省检察机关接连查处了3起环境污染事件（盐城“2·20”水源地污染事件、淮安“2·22”偷排事件和镇江“6·9”宕口严重固废污染事件）背后的环境执法人员渎职案件，共查办从现场执法人员到环境监察单位领导，从固废中心主任到环保局局长等共8名环保系统的工作人员[2]。这3起环境污染事故，其背后都有环境执法人员渎职的因素：有的玩忽职守、滥用职权，有的敷衍了事、失职失察，有的甚至勾结违法企业、权钱交易，最后都不知不觉地成为环境污染事故背后的“推手”。

1.2 环境监察风险的表现形式

环境监察工作的特点表现为深入现场多、接触人员多、外出时间多；加上一些环境监察人员的个人因素及制度不健全等原因，使得环境监管失职案件频频发生，给环境监察部门在制度、能力、作风建设等方面带来了极大考验[3]。通过分析，不难发现环境监察人员在日常监察过程中存在的风险主要表现为：

1.2.1现场监察严重不负责任

环境监管失职罪在客观方面表现为严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，严重不负责任的表现形式是多种多样的，如对不符合环境保护条件的企业、事业单位，发现污染隐患，不采取预防措施，不依法责令其整改；对造成严重环境污染的企业、事业单位应当提出限期治理意见而不提出治理意见，或者虽然提出意见，令其整改，但不认真检查、监督是否整改治理；应当现场检查排污单位的排污情况而不作现场检查；发现环境受到严重污染应当报告当地政府的，却不报告或者虽作报告但不及时等。在盐城 “2·20”水源地污染事件中，原盐都区环监局四分局局长未按规定频次到污染企业监察，未及时发现和掌握企业违法行为；在接到群众举报后，未到现场勘察，而是以伪造现场记录的方式敷衍了事，使得造成重大环境污染的危险状态未能及时得到有效处置。

1.2.2监察记录保留不全

在日常环境监察中，环境监察人员往往要面临繁重的企业监察任务，虽然监察人员平时有按规定频次到企业开展现场监察，但不少监察人员没有按规定填写监察记录等执法文书，一旦发生环境污染事件，问责时提供不出有效的书面执法检查记录，将以失职罪被追究。

1.2.3搞权钱交易

少数环境监察人员责任意识不强、法制观念淡薄、个人私欲膨胀，借环境违法行为行政处罚、企业排污费征收等搞权钱交易。

2 环境监察风险产生的根源

新形势下，环境监察风险增大，既有环境监察部门自身原因，也有制度不完善的原因。概括起来，环境监察风险的产生主要有以下几方面原因：

2.1 个人素质不高

部分环境监察人员思想素质低下，以情代法、以权代法等现象严重，在执法过程中为一己私利，徇私舞弊，导致产生环境监察风险。环境监察人员在日常监管过程中，直接或间接收受监管相对人贿赂或接受其好处，不但会使行政执法不公，还会使违法行为得不到有效的惩处，往往还会促使自己走上一条不归路。

2.2 责任心不强

部分环境监察人员责任心不强，对待群众信访投诉问题时麻木不仁，日常监管工作常常走过场、敷衍了事，有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在。

2.3 业务水平不高

在执法监管过程中，部分环境监察人员不能熟练掌握和运用环境监察业务和环境法律法规，不了解企业的生产工艺和环境风险点，没有掌握相关的重点行业企业现场监察技术要点和正确的执法监管方法，导致现场监察不知道查什么、怎么查，使企业环境违法行为在其“监管”下过了关。

2.4 法律意识薄弱

随着国家法制建设不断完善，对行政过错追究力度不断加大，对各类失职行为进行问责已成常态，而有些环境监察人员仍然缺乏政治敏感性和加强自我保护的意识，不经意间亵渎了环境法律法规，最终导致被问责。

3 规避环境监察风险的主要对策

3.1 增强责任心，提高执行力

古人云：“不患无策，只怕无心”。人活在世上，对社会，要有责任心；对家庭，要有责任心；对工作，更要有责任心。有了责任心，就有了做好工作的激情和动力，做起工作来就会积极、主动、用心。不讲责任，不愿承担责任，不敢承担责任的行为，必然造成工作上敷衍了事、庸碌无为；随心所欲、弄虚作假。执行力，就是执行并完成任务的能力，提高执行力，贵在自觉，重在履责。

3.2 明晰岗位职责，细化内部问责

每一个环境监察人员，都要根据国家环保部《环境监察办法》中规定的监察规范要求和工作职能，科学分析自身监察岗位可能发生的失职、渎职行为的风险点，在单位内部依法设定规范细致的问责程序。只有使环境监察人员明确自己的工作职责、工作内容、工作重点和风险点，才能从源头上杜绝岗位不明确、责任不明确、追责不严等现象的发生，摆脱环境监察工作无序化和随意性的状态。环保系统内部纪检监察部门要定期对环境监察人员依法行政和廉洁执法等方面进行工作效能考核，一旦发现违法违纪问题，必须行政问责。

3.3 强化法纪教育，提升规避风险能力

“打铁还需自身硬”。环境监察人员要把保护环境和保护自己的政治生命融为一体，要通过环保刑事问责、行政问责的典型个案，激发自身学政治、学法律、学业务的紧迫感和危机感，强化法制意识、廉洁执法意识和依法行政意识；不断提高监察人员的素质与业务水平，以适应新形势下环境执法工作的需要，努力降低由于自身因素导致的问责风险。

3.4 日常环境监管要到位，执法证据要留存

大多污染事故有一个共同特点，就是长期积累导致的最后暴发。盐城“2·20”水源地污染事件中的违法排放行为从2007年11月开始至2009年2月，头尾3年以上的历史。抛开其他原因，3年时间的失察，日常监管制度形同虚设，其渎职行为可见一斑。日常监管是发现问题、将问题解决在萌芽状态的有力手段，日常监管制度得以落实，可以做到源头堵塞，不至于酿成大祸[2]。因此，日常监管不是所谓的“例行公事”，其工作的到位能有效规避环境监察的风险。环境监察部门在日常监管过程中，还要注意把握环境执法细节，包括时间要求、频率要求、证据保存要求等，监督检查要有记录和台账，切不可敷衍了事。

3.5 重视敏感环境问题，加大环境信访的查处力度

基层环境监察人员编制少，工作量大，在乡（镇）一级几乎都未设立专门的环保机构。实际工作中，很多环境问题都是靠基层群众发现后举报的。盐城“2·20”水源地污染事件前11天，就有当地群众致电环保部门。但是，这些举报和信访都被执法人员给轻描淡写地“化解”了，最后导致了事故发生。可见，处理环境信访要杜绝麻木不仁，笔者认为，我们在受理群众投诉时，对涉及鱼类死亡、植被枯萎、重金属污染、化工企业污染和集中式饮用水源地污染等重点敏感问题时，思想上要引起高度重视，及时组织人员进行认真排查。

3.6 加强制度建设，形成规范化体系

把经过实践检验的环境监察方面的经验、做法，用制度的形式确认和固定下来，把大量日常性和经常性的事务纳入制度管理的轨道，作为环境监察的基本依据。在这些规章制度中，既有实体性制度，又有程序性制度，重点对环境监察人员查什么、怎么查、查后怎么办都进行明确规定，形成相互支撑、功能齐全的监察执法制度体系。他们犹如环境监察的“操作手册”和“路线图”，既规范了环境监察人员的执法行为，又推动了环境监察工作的制度化、规范化和科学化[4]。

3.7 强化企业主体责任，加大环保执法力度

要强化企业法人代表为企业环保安全第一责任人的责任，督促企业按照不同岗位层层制定环保安全责任制，把环保安全的责任落实到每个环节、每个岗位、每个员工。只有真正提高企业法人代表的环保意识，才能降低环境污染事故的风险。要加大对企业违法问题查处力度，对重大环保隐患或违法案件要实施挂牌督办；对于不落实环保要求，整改措施不到位的，必须予以严厉查处，该处罚的处罚，该整治的整治，该停产的停产，该关闭的关闭，绝不手软，绝不以罚代处，必要时可采取环境保护行政违法案件移送、协调相关职能部门联合执法的方式，以提高彻底解决环境污染的能力。

3.8 开展环境监察专项执法检查，化解监察岗位的风险

环境监察系统内开展经常性的环境监察专项执法检查，检查内容包括环境监察部门污染源现场监察工作、环境行政处罚案件现场调查取证工作、排污费征收工作中履行职责情况和执行廉洁自律有关规定情况等。检查重点一是检查工作态度，即检查基层环境监察工作“查没查”；二是检查工作程序和制度规范，即检查基层环境监察工作“怎么查”；三是检查工作效果，即检查基层环境监察工作“查得怎么样”。该项执法检查有助于提高环境监察工作的规范性，纠正基层部分执法人员不会查、不深查、走过场等问题；有助于提升现场监察执法能力和水平，确保环境监察工作各项法规制度落到实处；有助于完善环境执法体系、增强环境执法监管效能。同时，能够进一步增强环境监察干部法律意识、责任意识、廉洁意识，促进环境监察人员严格按照法定职责权限、标准和程序规范运行权力，从而化解环境监察岗位的风险。

[1] 马品懿,王政.环境监管失职罪的正确认定[J].中国环境管理干部学院学报，2011(5)：13-16.

[2] 李绍宁.如何规避环境执法风险？——从3起环境污染事件的渎职案件说起[N].中国环境报，2011-08-04.

[3] 张君.如何预防环境监管职务犯罪[N].中国环境报，2011-02-11.

[4] 邵丽华.环境监察如何履行使命——河南构建制度体系，打造过硬队伍，着力提高能力[N].中国环境报，2011-07-29.