关于推进试点镇综合改革建设的若干思考

福建工程学院建筑与规划学院 张祖柱



关于推进试点镇综合改革建设的若干思考

福建工程学院建筑与规划学院 张祖柱

该文认为，针对全省小城镇综合改革建设试点工作取得的初步成效，为了加快推进这项工作，力促做好做实，以“更高、更快、更美”为工作目标，从“规划设计、产业发展、民生建设、要素保障”等四个方面求突破，力促试点镇健康、持续、高效发展，为构筑天蓝、地绿、山青、水净的美丽试点镇，全面提升城镇化水平出谋划策。

小城镇综合改革 规划设计 产业发展 民生建设 要素保障

根据福建省委、省政府的工作部署，按照“更高、更快、更美”建设试点镇的要求，我省正在扎实推进试点镇综合改革建设各项工作，试点工作已取得初步成效。试点镇是实现2020年全面建成小康社会的排头兵，如何在试点工作中起到示范、带动和引领作用，如何构筑天蓝、地绿、山青、水净的美丽试点镇，笔者认为规划是龙头、产业是支撑、民生是目的、要素是保障。应继续在“规划、产业、民生和要素”等方面有新突破。

1 在规划设计上求突破

规划是龙头，是生产力、是指南针、是财富。应围绕建设“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”[4]宜居宜业的总体目标，按照“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”的总体要求，高起点、高站位、高标准优化与梳理新一轮试点镇建设总体规划、专项规划、控制性详细规划和启动区修建性详细规划设计，重点做好试点镇核心区和景观节点设计。在规划设计中，首先要选好队伍。要选择具有相应专业技术背景的设计团队，尤其是高水平专业设计团队精心规划设计，发挥他们的智慧，引领试点镇健康、持续、高效发展。比如角美镇抓住漳州市新一轮城市总体规划将其纳入漳州市主城区机遇，投巨资聘请同济大学规划设计院和上海市政设计院，对中区心20km2用地进行控制性详细规划，对13km2核心区进行了修建性详细规划，对6km2启动区进行详细设计，使试点镇规划和品质得以优化与提升。其次要强化调研。没有调查就没有发言权，设计团队要亲临现场，感悟现场，通过走访、调查、踏勘、座谈会、讨论会等形式，全面了解和掌握第一手材料，为规划设计前期工作打好基础。再次要凸显特色。设计团队要在充分掌握第一手材料基础上，剖析发展条件、发展优劣势，充分尊重地方文化、自然特征、产业特色和农民承受能力等，科学定位，因地制宜进行空间规划和用地布局，提出切实可行的技术发展路线图。比如邵武市和平镇，根据自身区位、交通及城镇的文化特色，主动融入大武夷市旅游经济圈，制定完整历史文化名镇保护、修复规划和深度开发方案，着力打造新型旅游原生态千年古镇。比如闽侯县青口镇，以汽车城作为发展定位，在体育馆设计方面紧扣汽车主题，外形设计为飞速运转车轮，并采用可与“水立方”媲美的规划设计方案，充分展示总体设计与环境整体、特色元素、现代文化的融合。

2 在产业发展上求突破

产业是试点镇发展的支撑和动力。2013年3月29日，张志南常务副省长在全省小城镇综合改革建设试点工作推进会①上讲话，“先有产业后有城镇，没有产业就没有就业，没有就业就没有人口，这是城镇化发展一般规律。”近来媒体报道美国“汽车城”底特律的情况，当年依托汽车产业，鼎盛时期人口发展至200万人，随着当地汽车产业转移和衰落，至今人口锐减至70万人左右，随后房价暴跌、市政府濒临破产，这个案例值得我们深思。试点镇如何在产业发展上做足文章，首先要根据各自产业特色和资源情况，寻找差异化发展道路，应按照“一镇一业”、“一镇一品”的要求，加快各具有特色产业重镇，生态宜居、乡村旅游、文化名镇建设，提升试点镇建设品位和产业支撑。比如南平市郑坊乡，以“康宁小镇、绿色乡村”为定位，发展光电产业和特色农业，引入以欧浦登光学有限公司为龙头的规模企业7家，有效带动全乡经济发展。漳平市永福镇依托国家级台湾农民创业园，重点发展以高山特色农业为基础的休闲农业旅游产业。上杭县古田镇依托古田会议旧址群，重点实施5A级旅游景区建设工程，不断完善红色旅游景点基础设施，做大做活以五龙村为中心的乡村生态旅游。其次要依托区位和交通优势，做强产业，强化集聚发展，实现产城融合，为建设宜业宜居美丽试点镇打基础。比如闽侯县青口镇紧邻福州市区，有着区位、交通和产业发展优势，抓龙头，铸链条，建集群，做强汽车龙头产业。依托东南汽车城和福建奔驰两大整车厂，完善产业链空白，产业链从整车及零部件生产延伸至销售、维修、文化、物流等行业，为吸纳就业、集聚人气、提升城镇化率发挥重要作用。长乐市江田镇依托滨海工业园，形成以新加坡上市公司力恒锦轮和省重点企业金轮高纤为龙头，形成企业总数超过400家的纺织产业集群。再次要大力推动产业转型升级。尤其要围绕“农业增效、农民增收”总体目标，按照“做大规模、做强产业、唱响品牌”的总体思路，以发展现代高效设施农业为重点，逐步实现由传统农业向现代农业转变。长乐市古槐镇已建成“4个基地10个园区”。漳平市永福镇大力发展高山茶，唱响“大陆阿里山”品牌。此外还应按“宜工则工、宜商则商”要求，积极培育一批工业重镇、商贸旺镇、旅游强镇，增强试点镇自身“造血”功能。

3 在民生建设上求突破

在推进试点镇建设发展中，应始终注重以人为本、积极推进公共服务、基础设施等往试点镇延伸、拓展和覆盖，走城乡统筹、集约高效、绿色低碳的新型城镇化之路，加快推进农民向市民转变，使试点镇建设发展成果更多造福广大人民群众。首先要加快推进市政公用设施和基本公共服务均等化。在试点镇建设发展中，要坚持交通、教育、医疗、市政配套工程建设同步规划、同步建设，确保试点镇成为生活便利、配套完善、环境优美、宜居宜业的美丽试点镇。尤其要在十年制义务教育学校，按学前班纳入义务教育体系，按城市学校标准建设，建立对口帮扶试点镇开办红十字门诊，开展惠民济贫医疗救助等，厦门的试点镇已率先垂范，值得学习借鉴。其次要切实加强环境综合整治。环境卫生至关重要，要大力推进垃圾、污水治理。在垃圾处理方面要按“村收集、镇中转、市（县）处理”原则，打破行政区划分制，科学布局，形成处理体系。比如福清市已建成垃圾焚烧发电厂，可跨县域收集处理闽侯县青口镇部分垃圾。在污水处理方面，应按照“城乡统筹、就近接管、相邻联建”原则，科学布局污水处理设施。此外，对试点镇房屋立面、违章广告、占道经营、杂物乱堆放等现象也应积极开展整治。比如福清市龙田镇结合福庐小区环境综合整治，开展了龙飞路、龙锦河综合改造，连线成片整治取得了显著成效。再次要认真实施“四绿”工程。按照“能绿则绿、拆违建绿、拆墙透绿、见缝插绿”[3]的要求，加快推进“绿色村镇、绿色通道、绿色屏障”等建设，不断改善居住生活品质，提升试点镇档次。比如漳平市永福镇全面建成妈祖文化广场，以及以台缘广场为中心花园式公园和妈祖文化广场健身休闲公园。闽侯县青口镇中央公园占地208亩，以水面为主题，兼具广场、绿地功能。

4 在要素保障上求突破

在推进小城镇试点建设中，要重点围绕资金、土地、人才等要素保障上，用足用活各项扶持政策，不断创新工作思路、举措。

在解决资金紧缺上，一方面要加大财政资金投入，进一步落实财政返还政策，对省、市级试点镇新增（地方级）收入实行全留，对试点镇经营性用地出让金（除国家和省里计提部分外），要全额返还试点镇，同时还要主动争取金融机构支持，比如可与金融机构签定合作协议，通过承诺的资金用于支持试点镇建设。另一方面要创新融资模式，通过BT、BOT、EPC等模式引进社会资金。比如闽侯县青口镇采用EPC模式与中建集团合作，由中建集团出资先行建设起步区基础设施、服务设施及安置房等，政府以财政渠道按审结投资额分期向其支付工程款，支付进度不超过当期出让地价款。同时还要积极引用民间资金，充分发挥各地民间资金，鼓励乡亲积极参与社会公益事业。

在解决土地保障问题上，一方面要推进土地管理制度改革①。探索将“农村土地转化为股权，农民房产转化为资产”，对于承包地，按照依法自愿原则，鼓励农民通过转包、转让、互换、出租、股份合作等多种形式，流转土地承包经营权。对于宅基地、自愿落户到试点镇的，探索在自愿前提下，通过合理补偿由村集体收回统一安排使用，转让给本乡镇农民使用，并优化享受城镇保障性住房政策等。另一方面要在分解新一轮土地利用总体规划修编主要调控指标时，对试点镇予以重点倾斜。用活增减挂钩政策，通过实施旧城复垦项目，新增耕地，产生增减挂钩指标，有效缓解试点镇建设用地压力。实施“三旧”改造，通过“三旧”改造，将不符合规划功能布局及土地利用效率低下工业用地列入改造范围，提高土地利用率。比如福清市龙田镇通过工业用地改造，有效盘活土地120多亩。

在解决人才紧缺方面，一方面要积极推进强镇扩权，打造试点镇升级版，逐步培育成中小城市。泉州市将出台《泉州市城镇综合配套改革的指导意见》，将晋江市金井镇、石狮市永宁镇，南安市水头镇等5个试点镇作为集聚示范及强镇扩权示范镇。福州市将青口镇、荆溪镇、龙田镇、江田镇等试点镇，在试行县（市）直部门派驻“一站式”行政服务中心，以及县（市）直对口职能部门执法授权等做法，既加强了基层工作力量，又调动了试点镇工作积极性。另一方面要着力引进人才。拟从省、市专业技术部门引进专业技术人才充实到相关部门领导班子队伍，或通过指派技术人员驻点或挂职，为试点镇规划、建设、管理等方面工作提供人才保障。比如闽侯县从省建筑规划设计研究院等单位引进高级技术人员，到试点镇挂职担任技术领导职务。同时，还要积极与高校签订人才支援战略协议，每年从应届毕业生中安排各类专业技术人才，到试点镇协助开展建设工作。

试点镇就好比军队中的排长，是士兵头、将官尾，在城乡统筹发展中，试点镇是城市尾、农村头，具有桥梁、纽带和引领作用，是城乡发展重要载体，是解决“三农”问题的重要抓手。应将“人民对美好生活的追求”作为工作目标，以“功成不必在我”的态度，扎实推动试点镇试点工作不断前进，更好落实省委、省政府部署，为构筑天蓝、地绿、山青、水净的美丽试点镇，为全面提升城镇化水平出谋划策。

注释：

①引自福建省常务副省长张志南“在全省小城镇综合改革建设试点工作推进会上的讲话”，2013年3月。

[1] 福建省住建厅.福建省村庄环境整治技术指南.2012.

[2] 福建省住建厅.福建省村庄规划导则（试行）. 2011.

[3] 福建省住建厅.福建省绿道规划条例. 2012.

[4] 镇规划标准（GIS，50188-2007）