龙岩市环境科学研究所 张全东
建设项目环境影响评价的不确定性与环境管理的着眼点
龙岩市环境科学研究所 张全东
建设项目与各类规划相比,具有内容较具体、实施时间较短的特点。应该看到,建设项目的环境影响评价都是在可行性研究阶段进行的,其不确定内容的存在在所难免。该文分析了建设项目方案、建设项目工程内容以及环境状况中存在的不确定因素,并从管理的角度上提出对不确定因素的认识以及处理意见,以图更客观、更有效地发挥环境影响评价的作用。
建设项目 环境影响评价 不确定性
如果将建设项目与规划进行比较,就会发现建设项目在内容上比规划要具体、明确得多。因此,也导致了建设项目和规划环境影响评价侧重点和针对性方面的不同。《规划环境影响评价技术导则(试行)》[1]要求规划环境影响评价须概述在编辑和分析用于环境评价的信息时所遇到的困难和由此导致的不确定性。有的文献[2]在考虑规划内容复杂、实施时间较长、影响范围广泛的基础上,认为不确定性是规划环境影响评价区别于建设项目环境影响评价的重要特征之一。这也许是对规划环境影响评价特征的强调,其实,建设项目的环境影响评价同样存在着不确定的方面和问题,区别只在于不确定性的程度与范围上。因此,无论是从技术层面还是从管理层面上,都有必要探讨建设项目环境影响评价的不确定性。因为,把不确定的当作确定的内容,或者忽视不确定内容,都有碍于对建设项目环境影响评价的正确认识,从而削弱环境影响评价作用的有效发挥。
建设项目方案主要体现项目在法律与政策、选址、项目规模和工艺、经济效率、安全、环保等各个方面情况,一般形式是项目的可行性研究报告,对于列入政府核准的项目,则编制项目申请报告。它是环境影响评价的基本依据,但由于在编写范围和深度上与环境影响报告书的需要不尽匹配,从而导致了环境影响不确定因素的产生。例如,环境影响评价需要开展环境风险评价,项目方案则无此内容要求,虽然有的可行性研究报告和申请报告也有风险评价,但却是经济方面的,是项目投资决策的风险。还有经济分析,可行性研究报告和申请报告主要对项目所消耗的社会资源及其产生的经济效果进行论证,分析项目对行业发展、区域和宏观经济的影响,从而判断建设项目的经济合理性。而环境影响评价除此之外,还需进一步考虑用于环境保护方面的投资,并分析因此而减少的经济损失。
同时,还存在可行性研究报告或申请报告编制质量达不到规范要求的情况,这在很大程度上增加了环境影响评价的难度与不确定性。
另一方面,在编制项目的可行性研究报告或申请报告时,所采用的数据大多来自预测和估算,由于资料和信息的短缺,偏离实际情况的现象在所难免。也就是说,作为环境影响评价主要依据的项目方案本身就存在不确定性,而利用不确定的信息分析出的评价结果自然就带有不确定因素。
由于建设项目的环境影响评价是在可行性研究阶段开展的,一些前期勘探或测量工作在此阶段都未开展,项目的土石量和地质构造等没有确切的资料,有些项目所产生的废物的性质尚无法确定,因而也导致了其处置方式和综合利用方式的无法确定。即使工程已建成投入运行,也可能存在不确定因素,如原料中某元素的含量,这些元素的含量通常较低,其高低不影响产品质量,也不影响原料的价格,但经过生产工艺后,作为污染物排放时,其浓度就会随着原料中的含量变化而变化。
此外,在项目的可行性研究阶段,通常只是提出污染治理的大致方法,这些方法有的本身还需要通过环境影响评价予以调整,至于环保工程设备的选型则只能到设计阶段才可能有所确定。环保设施(备)的不确定,直接导致了污染物排放量的不确定。
这里说的环境状况包括两方面的内容,一是建设项目所在区域的自然环境;二是各环境要素,如水环境、大气环境、声环境、生态环境、土壤环境等的现状质量。
自然环境主要是气象、水文、地质、生态等资料的不完整或缺乏,因为绝大多数的建设单位和评价机构不可能为了某个建设项目环境影响评价的需要而去测量或观测以获取相关的技术参数。所以,大都只能靠收集和推算,收集通常会遇到资料本身不完善和有资料收集不全的问题,而推算则有可能出现较大的误差。这些都隐含着不确定性的因素。
对于环境质量现状,一般是通过实地监测和引用历史监测数据进行评价。排除不按环境影响评价技术导则规定的时间进行监测的情况,如果一个建设项目建设期较长,而区域环境又存在较多的污染源,则等到建设项目建成时,环境质量现状或许早已不是监测时的状况了,这也同样表明了不确定因素的存在。
由于环境现状的不确定性加上环境介质(如气象、水文)的多变性,也导致了环境影响预测结果的不确定性。
建设项目环境影响评价由于进行的时期与内容决定了其不确定性的不可避免,这是需要正视的一个问题。现在绝大多数的环境影响报告书(表)都没有提出工程建设或环境影响评价存在的不确定内容,仿佛所有的环境问题都已在环境影响报告书(表)中阐述清楚了。因此,在环境影响评价总结论中经常出现的一句内容大致相同的话,那就是“在落实本报告书(表)所提出的各项环保工程措施与环境管理措施的前提下,项目建设在环境保护方面是可行的。”这种表面的完善其实掩盖了许多的不确定因素。相反,如果一本报告书(表)中有明显的不确定内容,常会被认为是编制质量的缺陷,同时,通常会被要求将不确定内容改为确定。这是对环境影响评价实质缺乏认识的体现。当然,允许不确定内容的存在,必须有可行性研究报告完善和环境状况调查充分作为前提,否则,会导致另一种不负责和不作为的放任。
对于环境影响评价的不确定性,不能仅仅停留在识别出来的层面上,有必要像规划环境影响评价一样设立专门的章节进行不确定内容的讨论。设置专章至少有一个好处,那就是能提醒编制人员去考虑环境影响评价中存在的不确定性,并进行归纳总结。在这个专章中可对不确定因素的来源,不确定因素变动的程度,可能产生的最大影响或后果,需要采取哪些相关的措施对策等进行全面、系统的分析。这样,既尊重了客观事实,又不失环境影响评价预防为主的功能。
对于环境影响报告书(表)提出的不确定问题,应该进行跟踪。跟踪的目的是促使不确定问题能得到及时、有效地解决。跟踪的时期至少应贯穿建设项目的设计阶段、施工阶段和试生产阶段,有的问题,如生产原料的成分变化等情况,还需跟踪至运行期中。
应该将不确定因素的处理要求写入环境影响报告书(表)的审批意见中,根据不同的项目和不确定因素的情况提出环境监理的要求。把不确定的内容纳入环境监理中,通过环境监理跟踪不确定问题,落实相关的对策措施。如果不需要开展环境监理,则可要求建设单位在设计阶段、施工和试生产期间向环境保护主管部门报告不确定问题的处理、落实情况。这样做也符合国家进一步推进建设项目环境监理工作要求精神[3],建设项目的不确定内容越多,从某一方面看,就意味着越需要实施专业化的环境保护咨询和技术服务,需要借助专业机构的协助和指导,全面落实建设项目应该采取的各项环保措施。
建设项目的环境影响评价通常被认为是控制新污染源的首要关口,尤其是在当前,环境污染和生态破坏愈来愈明显地影响着人类的生活,为尽快改变这种状况,相关人士对建设项目环境影响评价的要求也是有增无减,甚至希望所有的环境问题都能在环境影响评价中得到解决。然而,应该意识到的是,环境影响评价只是以防为主方略的一种具体形式和体现,而其开展的时期又是在项目的可行性研究阶段,再加上作为环境影响评价的工程技术资料及其管理要求不能较好地与环境影响评价相衔接,这些因素都使得环境影响评价报告不可避免地存在一些不能确定的内容。如果不能认识到这一点,也就无法正确认识环境影响评价,并使之发挥应有的作用。
对于环境影响评价的不确定问题,回避和不允许其存在的态度都是不可取的。应该要像规划环境影响评价,甚至比规划环境影响评价更充分地分析不确定内容,并在设计、施工和试生产阶段一直跟踪下去,依靠环境监理的理念与手段,直到不确定性内容变为确定,不确定问题得到解决,这样,环境影响评价的目的也就达到了。
[1] 国家环境保护总局.规划环境影响评价技术导则(试行)(HJ/T130-2003)[S]. 北京:中国环境科学出版社,2003.
[2] 厦门大学环境影响评价中心.福建省九龙江流域综合规划修编环境影响报告书[R].2007.
[3] 环境保护部办公厅.关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知.环办[2012]5号[Z]. 2012-01-10.