环境自动监测监控数据法律效力研究

福州大学法学院 陈明义



环境自动监测监控数据法律效力研究

福州大学法学院 陈明义

环境自动监测监控系统是强化污染源监管，提高环境管理现代化、信息化水平的重要手段。具有法律效力的污染源自动监测数据是环境保护行政主管部门进行总量考核、监督执法、排污申报核定等工作的基础。由于我国环境自动监测监控工作刚刚起步,还没有较完善的管理细则与技术规范与之相配套,致使自动监测监控数据法律效力存在缺陷，影响了自动监测监控数据的实践应用。要改变环境自动监测监控数据的法律效力缺陷，一是应确立数据的法律证明效力，要求有证据能证明监测数据的客观真实性；二是应明确环境自动监测监控数据的所有权，以明晰相关方的法律责任。

环境 自动监测监控数据 法律效力

环境自动监测监控系统是对排污单位的污染物（废水、烟尘及放射性物质等）排放环境情况进行连续、实时的自动监测监控，并能及时做出相应反馈的综合系统。它的建设和管理以在线自动分析仪器为核心，以通讯技术为传输媒介，运用现代传感技术、自动测量技术、自动控制技术、计算机应用技术以及相关的专用分析软件和通讯网络共同组成一个综合性的在线自动监测监控系统。环境自动监测监控系统的建立，拓展了环境监测领域，提高了环境监测的水平。环境自动监测数据已广泛应用于环境质量分析、环境常规统计等。自动监测监控系统的建立也为遏制企业违法排污现象、规范企业排污行为、掌握企业排污信息动态等提供了有力的、科学的技术支持，起到了环境“电子警察”的作用，促使环境管理工作水平上了新台阶。本文拟通过对环境自动监测监控数据的作用、法律效力进行分析，提出存在的问题，研究法律对策，以期能进一步完善环境自动监测监控系统管理制度，更好地发挥系统的作用，规范企业违法排污行为。

1 环境自动监测监控数据的作用

建设环境自动监测监控系统是强化污染源监管，提高环境管理现代化和信息化水平的重要手段。污染源自动监测数据是环境保护行政主管部门进行总量考核、监督执法、排污申报核定等工作的基础，具有重要的意义和作用，分析如下：

一是为改善环境质量落实了基础工作。环境自动监测监控项目的建设，是污染控制、全面改善环境质量的一项重要内容，有利于全面加强环境保护，抓紧解决威胁人民群众健康安全的环境污染问题。通过环境自动监测监控项目的建设，可以及时发布空气质量日报和预报，及时掌握重要水域水质质量状况，满足群众的知情权，同时也可以及时发现突发性污染事故，为解决跨行政区域的污染事故纠纷、明确各地区法律责任提供基础资料。

二是实时掌握企业排污情况。通过自动监控系统的建设和实施，环境管理人员可以在线实时查看、搜索各重点污染源的废气、废水排放数据情况，充分了解重点污染控制企业的排污信息，还可以通过对企业生产设施和污染治理设施的工况监控和排污口视频监控，监督企业的污染治理设施是否与生产设施同时正常运行，从而达到约束企业排污行为，减少偷排的目的，及时发现环境污染问题，有利于各级政府和排污企业“环境诚信”的建设，有利于对重大环境污染事故及时采取预防和应急措施。

三是实现污染事故的预警和报警。通过自动监控系统的建设和实施，环境管理人员和被监控企业负责人可通过系统报警和短信通知等方式及时获取企业超标排放信息，实现企业污染事故的提前预警和报警，最大限度地减少污染损害。同时，也可以降低环境执法成本。环保部副部长吴晓青在全国污染源自动监控工作现场会上的讲话指出，当前我国约4.5万环境监察人员要对数十万家工业企业、70多万家三产企业，几万个建筑工地进行日常监管，生态环境监察、农村环境监察工作量更大。以23万家工业污染企业的监管为例，每个企业每月检查1次，仅赴现场检查一项工作每年需要550万人次。而全国目前仅100万～200万人次。如果监管手段仍然停留在人盯人的水平上，是无法真正做到监管到位的，其结果只能是环境监察人员疲于奔命，而难以抓住偷排偷放者的证据。实施污染源自动监控，可以大大减少现场检查次数，提高执法监察效能。

四是为环境执法和环境决策提供可靠依据。近年来，我国环境污染事故频繁出现，迫切要求大力加强环境安全监管的及时预警、快速反应能力。污染源自动监控系统为及时获取现场的第一手资料、快速反应、处置和领导决策发挥了重要作用。在建成污染源自动监控系统的地区，环保部门可以通过网络远程调取一些重点流域、敏感地区和重大违法排污企业的连续自动监控数据，及时了解重点污染源的排污情况。自动监控系统的建设和实施，使企业的排污数据实时采集、传输并自动存储入库，与一年几次的传统手工监测数据相比，范围更全面、更科学，可为环境执法和环境决策提供可靠的依据。

五是实现环境管理创新的需要。当前，我国企业污染物排放情况复杂、变化快，环境监察人员少、任务重、能力严重不足。因此，必须改变传统环境管理模式，创新环境管理思路。实施污染源自动监控，是对传统的业务流程进行梳理、规范和再造，是环境管理能力创新的重要内容。将信息化、自动化等先进技术手段引入环境执法工作，通过排污现场的自动监控设备，取得污染物排放数据、污染治理设施运行情况，利用这些信息进行排污量核定、排污费征收、远程监视并付诸执法。实施污染源自动监控可以使环境监管工作更加严密、规范，服务更加便捷、高效，环境监管和服务能力得到明显增强。

2 环境自动监测监控数据存在的法律问题

安装在企业的在线自动监测设备提供的监测数据，可以通过远程传输到环保部门的电脑终端，环保部门可以在电脑终端随时查看任意一家企业的在线监测数据，并通过在线监测数据对企业进行环保动态管理，可以说具有法律效力的污染源自动监测数据是环境保护主管部门进行总量考核、监督执法、排污申报核定等工作的基础。由于环境自动监测监控工作在我国刚刚起步,还没有较完善的管理细则与技术规范与之相配套，原国家环保总局2005年出台的《污染源自动监控管理办法》，在应对各省和各行业不同情况时，可操作性不强。在全国环境自动监测监控系统建设的过程中出现了一些法律难题，尤其是环境自动监测监控数据法律效力问题。

2.1 环境自动监测监控数据的特点

环境自动监测数据是现代信息技术手段与传统监测技术相结合出现的一种新兴高科技产物，它具有以下一些特点：

2.1.1科学性。环境自动监测是用系统的信息技术手段，科学的测试技术获得各种环境信息，并对其进行综合分析的过程,对污染物样品的自动采集、分析、化验、数据的处理都必须遵循科学规律，严格按照既定的技术规范和分析方法进行，具有严密的科学性。

2.1.2即时性。由于环境污染物的浓度可能随时间的变化而变化，环境自动监测系统能随时监测和反映环境污染的客观事实，具有传统监测方法无法比拟的优越性。

2.1.3合法性。自动监测数据必须是由依法经比对和校验的环境自动监测仪器按照国家统一颁布的环境监测技术规范和分析方法测试并产生。因此，所产生的监测数据具有合法性。

2.1.4不稳定性。环境自动监测虽然是按照严密的科学方法、技术规范以及实验操作规程来测试的，由于受限于科学技术客观条件和人为的主观原因，环境自动监测设备在实际运行中还存在不稳定现象。

2.2 环境自动监测监控数据法律效力问题

基于环境自动监测监控数据的以上特点，目前，环境自动监测监控数据的法律效力存在几方面问题：

一是自动监测监控数据难以作为制定环境政策和环境执法的依据。客观上，由于自动监测设备不稳定性，致使设备经常出现故障，由此所产生的自动监测监控数据科学性和精确性不够，不能准确反映各项环境污染指标。主观上，由于安装企业对自动监测监控系统的重要性认识不足，有抵触心理，经常故意使自动监测监控系统处于不正常工作状态或人为造假。如在总量减排考核中处理了多家电厂，主要是烟气在线监测仪器人为造假问题。还有少数企业为了逃避自动监控，擅自更改仪器设置。这些现象和问题的存在，严重影响了自动监控数据的可靠性和有效性。

二是运行管理不到位，导致自动监测监控数据频繁出错。污染源自动监控系统运行管理涉及多个部门，《污染源自动监控管理办法》对各部门职责作出了规定，但从地方执行情况来看，在实际操作层面上还存在不少问题，有的职能存在部门交叉，有的职能存在管理空白，出了问题容易出现推诿、扯皮现象；加之污染源自动监控系统的运行管理是一项技术性很强的工作，对人员素质要求较高，而这方面人才还比较欠缺，导致管理运行不善，数据频繁出错。

三是验收和计量认证不及时，影响数据法律效力。根据《计量法》和《污染源自动监控管理办法》等法律法规的规定，自动监测监控设备仪器安装后应经法定部门验收和计量认证比对后，才能投入使用。但在实际管理中，仪器设备安装完成后没有及时验收认证是常见问题。这既有管理部门对验收工作不重视的问题，也有管理部门不知道如何验收认证的问题；还有各地在验收和日常运行考核中，由于没有统一的规范，实际操作差别较大，使得各地的污染源自动监测数据可比性较差。

四是信息资源共享缺乏统一的数据标准支撑。通讯数据接口的规范非常关键。设备输出信号不规范，信号就无法广泛上传下达。国内外自动监测分析仪器仪表厂商没有统一的数据传输协议可共同遵守，联网改造已成为自动监控系统建设的难点。只有通过数据传输标准和数据交换标准的实施，自动监测监控数据在直接用于各级环保部门污染源日常监督管理和排污量核定的同时，也能为污染事故报警和环境应急指挥等其他环境管理工作提供有力的支撑。

五是覆盖面不够，监测数据权属不清。《污染源自动监控管理办法》第十条规定：“列入污染源自动监控计划的排污单位，应当按照规定的时限建设、安装自动监控设备及其配套设施，配合自动监控系统的联网。”《水污染防治法》第二十三条规定：“重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。排放工业废水的企业，应当对其所排放的工业废水进行监测，并保存原始监测记录。具体办法由国务院环境保护主管部门规定。应当安装水污染物排放自动监测设备的重点排污单位名录，由设区的市级以上地方人民政府环境保护主管部门根据本行政区域的环境容量、重点水污染物排放总量控制指标的要求以及排污单位排放水污染物的种类、数量和浓度等因素，商同级有关部门确定。”以上法规均要求列入污染源自动监控计划或重点排污单位应当安装自动监测监控设备，并未规定所有排污单位都应当安装，无形中安装自动监测监控设备的单位比未安装的单位多支出了一笔费用，增加了运营成本，形成了企业间的不平等竞争，也容易引起安装单位的抵触情绪。

目前我国污染源在线监控与预警系统的建设主要由当地环保主管部门组织实施，而后期管理和运行维护主要由排污企业和环保部门(环境监测站、环境保护信息中心或环保监察大队)负责。运营方式现可分为排污企业自己负责进行运营，或者是委托给有资质的专业公司对在线自动监测系统进行日常运行与维护，即社会化运行两种方式。在线自动监控设施的第三方公司运营是目前污染源在线监控推行的一项方向性的工作，由既不属于政府部门，也不属于污染物排放企业的第三方受前两者的委托进行污染源在线监测。由于这是一项尝试性的工作，一些第三方公司运营仅是负责污染源现场端与省监控中心间的数据传输，企业与运营商间的责任不清，对监测数据的权属问题，尚无明确法律界定，在出现数据不正常或超标时，现实中容易造成排污企业和运营第三方在数据法律责任确定上的扯皮和推诿现象。

3 环境自动监测数据法律效力的构建

3.1 环境自动监测监控数据的法律效力体现

环境自动监测监控数据的法律效力最终体现即在环境诉讼或环境污染纠纷案件中所产生的效力如何。目前，存在的现实问题是通过监控中心的电脑终端显示的远程传送的在线监测数据环保部门能否直接作为执法依据。如果当事人对环保部门执法行为不服提起的行政诉讼，监控中心显示的在线数据能否作为执法行为的直接证据？其核心问题就是远程控制中心的监测数据对违法事实的证明效力是否充分。在线监测数据分两种情况：一是现场监测仪表显示的数据；二是经过远程传输到环保部门监控中心末端的监测数据。前者法律上属于书证范畴，是通过文字信息内容证明事实的，从而是直接证据；后者涉及电子证据的问题，比前者更为复杂。在线监测数据的证据效力取决于其是否真实准确地反映了企业违法排污情况，这些又取决于在线监测设备本身的准确性和监测设备的安装、操作和管理[1]。如前所述，在线监测设备的监测数据获得有效性，必须首先获得计量行政主管部门的检定合格，同时要获得环保部门的审核，二者缺一不可。两种检定审核并行不悖，各得其所，但又不能将二者混淆：一是法律依据不同，因而法律效力不同，计量部门检定依据法律，而环保部门鉴定审核依据部门规章；二是主体不同，前者是计量行政主管部门，后者是环保部门；三是检定对象不同，前者只是检定计量设备，对象相对单一，而后者不仅监测计量设备，还审核污染设施运行记录仪，数据传输设备以及监控中心的计算机软件和设备等，同时还对设备运行和人员进行管理，范围较广；四是检定周期不同，计量检定周期相对较长，环保检定审核一般一个季度进行一次，频率较大；五是效力不同，计量检定的效力在争议纠纷时起关键作用，尤其是以环保机关为被告的环境行政诉讼案件中，而环保部门的监测是环境行政管理的重要手段，检定合格的监测数据作为环境保护部门进行排污申报核定、排污许可证发放、总量控制、环境统计、排污费征收和现场环境执法等环境监督管理的依据。这两种检定不能互相代替，尤其是排污企业不能因为进行了环境保护的有效性审核就忽视或拒绝计量行政部门的计量强制检定，环保部门也应该督促和配合排污企业做好计量强制检定[1]。

目前，学界和实务界多数认为电子证据分电子书证和电子视听资料，远程传输数据属于电子书证范畴，只要有足够证据证明电子数据的客观真实性，就能直接证明违法事实的存在。环保部门要有证据证明：在线监测设备经过了国家计量检定部门的检定，并且在有效期限内；同时，在线监测数据的获得符合《污染源自动监控管理办法》、《国家重点监控企业污染源自动监测数据有效性审核办法》的规定，并有证据证明；远程传输的数据生成的软件、命令程序、操作系统、网络状况稳定可靠，没有感染计算机病毒，一般是适格证人（具有法定资格的电子专业技术人员）通过具结方式予以证明；传输的数据生成时的设备状态、客观环境(如硬件兼容性、温度、电压等)稳定，一般通过证明计算机系统在关键时刻处于正常状态的，则推定电子证据具有真实性；计算机的操作方法恰当，收集、提取和保存数据的手段和程序科学规范，数据没有被拼凑、伪造、篡改等，通过适格专家鉴定没有被篡改的远程传输数据，一般被法庭采信；计算机的操作，数据的收集和提取均为法定人员完成；自动监测设备显示的数据和监控中心远程传输终端显示的数据一致，没有内容的冲突；当然，当事人双方均认可的监测数据，一般予以采纳。

3.2 明确环境自动监测监控数据的所有权

自动监测数据所有权是归安装自动监测设备的企业，还是归委托运营的第三方公司，或是归环境监管部门即国家所有都需要有明确的法律规定，以免出现监测数据信息发布渠道不统一导致影响社会稳定或企业正常经营行为的情形，也有利于明晰相关方的法律责任。自动监测设备所产生的数据不同于常规人工监测活动所得数据，常规人工监测活动所得数据谁监测一般就归谁所有。但自动监测系统的终端是连接于环境监管部门的监控中心，数据分别显现于自动监测监控设备和监控中心。由于目前自动监测监控设备都由企业或委托运营方出资予以安装，如果数据所有权不由企业或委托运营方所有，明显不符合《物权法》的规定，也不利于企业或委托经营方法律责任的确定；如果由企业或委托运营方所有，则有可能进入市场被自由转让或买卖，若涉及商业机密，则可能影响市场经营；若涉及国家机密和国家安全，则对国家利益造成损害，影响社会安全和稳定。因此，应制定针对此类问题的专门规定。可分类予以管理，对于一般性数据，所有权可规定由企业或委托运营方所有，环境监管部门可随时予以监督检查，以有利于明晰双方法律责任。对于涉及商业机密、关系国家利益和安全的监测数据，根据我国现行的法律所规定的所有人在行使所有权时，不得妨碍公共利益，不得随意发布，国家有权对具有特殊性质的监测数据的所有权加以限制，甚至可直接收归国家所有。

[1] 曹树青.能否依据远程监控数据对违法企业进行行政处罚？[J]. 环境保护，2010(20)：47-49.