关于政府信息公开质量的调查与思考

■ 杨亚佳 许 颖

政府信息公开是权力运行监督和制约体系的重要内容，是预防权力腐败的重要环节，也是保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的基本前提。为了解《政府信息公开条例》颁布以来的落实情况，本调研组对某省的政府信息公开现状进行了调研。

本次调研的方法是现场考察和访谈、政府网站抽样调查及文献研究等。调研组到该省5个厅局、3个市县进行了走访调研，召开了8次座谈会，并对部分厅局、11个设区市和22个县的政府门户网站及信息公开平台进行了网上调研。

一、政府信息公开工作的现状

（一）信息公开工作机构和制度建设取得明显进展

一是明确了工作机构和人员。各地明确了政府办公室内设机构履行政府信息公开工作职责，建立了本级政府信息公开的工作机构。各省直部门明确办公室、法规处或其他处（室）负责本部门政府信息公开工作，并明确了信息公开的专（兼）职人员。

二是相关制度不断充实、完善。各地各部门出台了本级本部门的政府信息公开指南、目录和相关制度。省直厅局及设区市一级有关信息公开的规范性文件和制度建设比较完备，从理念和技术上突出了法治政府、服务政府和廉洁政府建设的要求，以及“公开为原则，保密为例外”的指导思想。

三是着手制定前瞻性信息公开措施。有的部门和地方针对政府信息公开发展趋势，提前制定相关制度和措施。如省直财政部门根据财政部关于两年内（2013年底）公开省一级部门财政决算和“三公”经费的要求，提前发布文件对决算公开的主体、范围、口径、格式等进行明确，在“三公”经费决算数据统计中提前加入“三公”经费和行政经费统计项目，提前对相关国库负责人进行专题培训。

（二）信息公开渠道多样化和便捷化

一是公开平台多样化。目前，该省政府信息公开平台涵盖政府网站、广播、电视、报刊、政府信息公开查阅点、新闻发布会、档案馆、政府公报、公告专栏、电子屏幕等，基本形成了传统与现代手段相结合，多层次、广覆盖的立体公开体系。

二是政府网站成为信息公开和公民获取政府信息的主渠道。各地各部门普遍建立了门户网站和政府信息公开平台，基本实现了各级政府的信息聚合，并通过“专版”实现了政府与工作部门的信息互通。政府信息网络平台的普及，减少了相对人获取政府信息的成本，越来越成为公民或企业获取政府信息的主渠道。

三是创新公开问政方式。通过电子邮件、Q Q互动平台、电子留言板、首长信箱、专线服务电话等开展行政审批、咨询、监督、问政等政务活动，成为各级行政机关重要的信息公开方式。尤其是涉及举报、权力腐败、与民生相关的领域，政府的网上回复、解答、处理，已经成为一种工作常态。

（三）依申请公开工作顺利开展和逐步规范

各地各部门开设了网上、当面、信函、传真等多种形式的政府信息公开受理和回复渠道，优化办理流程，及时认真予以办理答复。该省各级行政机关2011年受理政府信息公开申请1436件（2012年统计数据尚未披露），未发生因政府信息公开诉讼败诉的案例。2012年以来，各地各部门根据国务院《政府信息公开条例》等法规、规章，进一步对依申请公开的有关标准、程序、主体、职责等进行规范，对依申请公开的经验进行总结。

（四）通过政府信息公开预防腐败的措施逐步完善

各地各部门重视信息公开在反腐倡廉建设方面的重要作用，重点推进易生腐败领域和关键环节的信息公开工作。在财政预算、“三公”消费、保障房建设和分配、建设工程招投标、环境审批、土地征收、房屋拆迁和补偿、政府专项资金使用等方面，完善相关制度，公开权力配置、运行程序和处理结果。如省级财政部门发文要求，率先将有关人民群众切身利益和易生腐败的50项政府财政信息予以公开；省级住建系统对保障房建设的10项信息进行全过程、全方位的公开。省环保厅通过梳理行政权力，划分廉政风险等级，确定公开强度，预防行政权力运行中的腐败风险。这些关键领域和关键环节的信息公开，既满足了人民群众对切身利益的关切，又防止了暗箱操作和腐败的滋生。

二、政府信息公开工作存在的问题与不足

（一）政府信息公开尚未实现从形象展示向为民便民理念的实质性转变

一是形象展示多于知情权保障。信息公开还存在着领导活动信息过多，领导或单位形象展示重于实体内容的现象。而本应让人民群众知晓的生产、生活和办事程序等信息却较少。从抽样调查的情况看，领导活动类信息占信息总量的29%，个别地方高达75.3%。而民生类、办事程序类信息占比仅为2.7%和6.8%。网上信息公开整体呈现出“官本位”特点。

二是有些地方信息公开工作敷衍应付。其一，数据更新不及时。有的行政机关平台常年无数据更新，或为应付检查，在一个时间段内突击更新数据；其二，重要领域（财政财务、行政执法）无数据；其三，有的公开平台成了摆设，抽样的22个县中有7个县去年1至8月份公开的信息每县不足400条，甚至有的县8个月中只有几十条更新。

三是有些地方信息公开工作中官僚主义严重，人本理念缺乏。政府信息公开的内容存在“四多四少”现象。其一，抽象的多、具体的少。即通知、公告、规章等抽象性的文件多，具体指导部门如何执行、群众如何办事的相关事项的政府信息少。其二，静态的多、动态的少。即结果性的信息公开多，而事关人民群众切身利益的重大事项、重大决策的过程性信息公开较少。其三，一般的多、关键的少。即信息公开主要停留在工作报告、工作总结、领导活动等一般信息上，而政府及部门有关职能、职权依据及事权、财权和人事权等关键性、深层次的内容信息公开较少。其四，事前告知的多，事后反馈评价少。即通知、公告等文件多，对群众评议和社会评价等方面的信息公开少。

（二）政府信息公开的工作体制机制尚不完善

一是政府信息公开机构不够健全。一些地方或部门，尤其是一些县级政府无专门信息公开办事机构，而是由政府办公室相关科（室）兼岗。由于兼职人员责任意识不强，以及信息公开专业知识和技术缺乏，导致政府信息分类不科学、公开不及时。

二是各级各类政府信息公开平台之间的合作机制不完善。有的政府门户网站与政府信息公开平台各自为政，分类混乱，相互矛盾；政府门户网站、信息公开系统两个平台、两套班子互不联通，造成信息不能共享和资源浪费；政府信息公开网络平台与其他公开渠道的协调没有完善的机制。

三是由于机构改革造成信息公开主体不明确。依申请公开找不到被申请人，信息公开得不到落实。

四是专业信息发布与政府综合信息发布不协调。政府公开平台与专业信息系统没有实现互联互通，既浪费资源，又不方便群众。

（三）信息公开呈现“上热下冷”的局面

该省直各部门信息公开的机构建设、制度机制建设、平台渠道建设基本健全，市一级稍弱。但县、乡两级信息公开工作不尽如人意。普遍存在着平台建设技术落后，信息分类混乱，“主题”通道与“体裁”通道数据不一致，以及上下聚合不充分的问题。尤其是乡镇一级，所调查的乡镇年均每乡镇发布信息仅21条，还有近四分之一的乡镇2012年未发布任何乡镇信息。乡镇政府承担着众多民生任务，如此信息贫乏，远不能满足基层群众的知情需求。

（四）易生腐败的关键领域和关键环节信息公开不足

据对该省11个设区市和22个县的统计，财政预决算类信息占比仅为3.35%（11个设区市为2%），政府采购类信息为0.4%，政府专项资金管理类信息和政府投资项目类信息仅有0.2%和0.03%。有近50%的县级信息公开平台公布的行政执法类和财政财务类信息为零，甚至有个别设区市的政府信息公开平台连续5年未公开市级财政预决算等关键信息。易生腐败领域信息公开的现状，与通过信息公开达到预防腐败滋生的目的相差较远。

（五）政府信息公开的有关技术问题需要进一步规范

一是信息公开的保密审查机制有待进一步完善。政府信息该公开还是该保密，如何定密级，对未定密级信息需要公开的，如何进行保密审查等，缺乏统一标准。

二是如何做好敏感、热点和重点信息公开工作，需要进一步规范。对于依申请公开案件中涉及《政府信息公开条例》实施前的信息如何公开难以把握。

三是对于一些重要的信息界定不清。如“三公”消费中的公车的概念没有统一标准，实际上存在着公务用车、业务用车、执法用车三类，有的单位仅仅公布了公务用车（领导用车），而不公布执法用车和业务用车。还有的单位将超标的公务用车归入执法用车或业务用车而规避监督。再如公务接待费界定不清，有的单位将公务接待费列入会议费，使公布的数据不能真实反映公务接待支出情况等。

三、做好政府信息公开工作的对策和建议

（一）树立法治和以人为本的理念，提高政府信息公开质量

政府信息公开旨在保障相对人的知情权，促进法治政府和廉洁政府建设。因此，做好信息公开工作首先就要树立法治理念和以人为本理念，抛弃“官本位”的信息公开思想，改变“秀形象”的载体设计和信息发布习惯。

第一，要有计划地对信息公开工作人员尤其是领导干部进行培训。牢固树立法治政府和以人为本的理念，切实从预防腐败和方便民众的角度，做好政府信息公开工作。

第二，要出台相关规定，严格限制对人民群众无知情价值的领导活动类、新闻类的信息发布数量。

第三，提高公开质量。要改变信息公开“形式多，实质少；结果多，过程少；原则多，具体少”的“三多三少”局面，使信息公开真正成为打造透明政府和廉洁政府的重要手段。

（二）完善政府信息公开体制机制，加强对信息公开的监督

第一，将政府门户网站与政府信息公开平台两个系统合并。统一由一个领导机构监督和管理，改变现行两套系统数据不一致的现象。整合专业信息公开平台与政府门户网站的关系，加强各级政府门户网站管理与专业门户网站管理之间的协调与合作。

第二，加强政府信息公开工作的监督。一是建立政府信息公开日常监督和考核制度；二是赋予上级政府工作部门对下级政府工作部门信息公开的监督权，以保障信息公开监督的专业性和及时性；三是定期对信息公开工作进行社会评议，从人民群众的角度检验信息公开工作的效果；四是建立信息公开责任追究制度，对不按规定公开应公开的信息，敷衍搪塞，或由于故意或重大过失造成严重后果的，追究其行政法律责任。

（三）加强易生腐败领域和县乡两级信息公开工作

第一，加强对重点领域信息公开的监督检查。建议：一是对关键领域的信息公开要明确行业督导职权，严格奖惩机制；二是责令省级主管部门制定（重点领域）信息公开的统一规范，如对“三公”经费的公开、决算的公开等，并在2013年底之前做好规范制定、范围界定、概念明晰和风险预判工作；三是各级政府要加强对下级政府和工作部门的巡视与检查工作，并将巡视检查的重点放到易生腐败的领域和环节上来。

第二，将信息公开工作的重心下移。县、乡两级政府直接面对群众，信息公开工作的优劣直接关系到是否有利人民群众的生产生活，也直接关系到群众对廉洁政府建设的监督与评价。建议：一是省、市两级信息公开工作机构要在2013年重点督导基层的信息公开工作，省级信息公开管理部门要适时出台符合基层信息公开特点的工作规范，健全工作机构，培训工作人员，对于长期不更新信息、不按规定发布重要信息、敷衍搪塞的责任人员予以通报批评甚至处分。二是针对现有乡镇网站闲置、浪费，以及农民上网率低的现状，依据有效、节约、便民和因地制宜的原则，撤销乡镇一级的独立门户网站和独立的信息公开网络平台（有必要的可以保留），乡镇信息主要通过广播、电视、文件、布告和设置信息查阅点等方式发布信息，同时将乡镇有关网络发布的信息全部聚合于县级公开平台，集中发布和集中管理。

（四）规范政府信息公开行为，明确信息公开标准

当前，政府信息公开工作基本做到了有法可依。但对于实践中出现的一些具体问题仍然缺乏规范。为此建议：

第一，梳理和解决信息公开工作中的难点问题。近期，应广泛征求和梳理各地各部门在信息公开工作中发现的难点问题。对于普遍性问题，由省级人民政府在权限范围之内统一解决；对于特殊性问题，可责成有关部门在自己的职权范围内以规范性文件形式予以解决；对于超出本级政府权限的问题，正式向国务院征询解决。

第二，明确政府网络信息公开标准。比照国务院政府信息公开分类，规范网上信息公开栏目设置和质量标准、基本布局、与专业信息公开网站的链接要求。同时对《政府信息公开条例》实施之前的政府信息录入、公布等提出明确要求。

第三，对政府信息进行科学分类并明确责任主体。从梳理行政权力入手，确定职权主体、责任主体和工作程序，并在政府公开平台予以公布，以利于政府行为的信息分类。对于国务院有明确时间要求的公开事项（如2013年底实现各级政府决算公开和“三公”经费公开），要明确责任，做好预案，解决相关技术问题，分阶段做好信息公开准备。