县级政府教育财政行为分析

刘惠林

摘要：县级财政承担着县域内教育财政经费的供给责任，县级政府直接决定县级财政各类支出的比例。在多重视角下研究县级政府教育财政的行为逻辑，探索影响县级政府教育财政行为的制度因素，为增加农村教育财政经费提供了一个分析框架。

关键词：县级政府；财政行为逻辑；农村教育财政经费

中图分类号：G467

文献标志码：A

文章编号：1002-0845（2013）04-0009-03

一、县级政府教育财政行为概述

1 县级政府与县级政府行为

县制是中国最重要的行政区划，是国家进行政治统治与管理的最基本单元，在中国政治制度上一直处于非常特殊的地位。县在两千多年的历史发展过程中，逐渐形成为在社会政治、经济、文化等方面都具有团粘结构的稳定社区，能够在不同的政治体制下以不可轻易分解的行政实体而发生作用。

本文从我国地方政府运行状况和研究的需要角度出发，将县级政府界定为广义的县级政府，包括：县（市）党委和县（市）人民政府。其中党委机关主要行使方针政策的实施和干部的选拔任用，县级人民政府具体行使行政管理职能。县级政府是我国关键的有特殊职能的一级行政层级，是介于省、市与乡（镇）之间的一个管理层次，它上要对中央、省、市负责，下要直接面对广大农村，是城乡、工农、微观与宏观、直接与间接的结合部，它既是党和国家方针政策的执行载体，也是县域内的政治、经济、文化和社会事务的管理机构，既具有与国家一致的同一性，又有自己相对的独立性。

县级政府行为是指县级政府为实现预期的目标，通过各种手段和途径促进县域经济社会发展的有意识的活动。具体是指，县级政府以及政府公务人员，利用公共权力发挥政府公共管理职能，进行社会治理过程中所形成的行为。县级政府行为有以下特征：利用公共权力，以政府职能为出发点，进行社会公共事务管理，提供公共产品和服务。

政府组织的首要特征在于其公共性，它必须要维护发展公共利益，提供公共服务，县级政府的行为应是理性的、长远的。在实践过程中，特别是在我国社会转型时期，某些县级政府行为具有非理性和短期的特点。这种非理性、短期行为主要表现在县级政府在执行上级政府指定的公共政策时基于自身利益最大化的考虑，未能有效地执行上级政策，通过政策附加、政策替代、政策残缺、政策敷衍等途径，使上级目标部分或全部落空。县级政府的短期行为包含在县级政府决策制定和决策执行两个阶段中。主要表现为：县级政府在做出公共决策过程中表现出的与公共利益相冲突的偏离整体、全局或长远利益的短时偏差性行为。目前主要表现在以下几个方面：教育、公共卫生等方面投入不足，热心“政绩工程”，忽视环境保护，地方保护主义，不合理利用资源等方面。

县级政府在教育投入方面不足是长期存在的问题，县级政府作为辖区利益的最高代表，肩负着向辖区提供公共产品和服务以推动当地经济社会可持续发展的重任，但许多县级政府热衷于经济增长的数量、速度，对利国利民但周期长、见效慢的教育事业往往重视不够、投入不足，导致了许多地方教育事业发展滞后于经济发展的现状。

2 县级财政在我国教育财政体制中的地位

县级政府是我国农村教育的主要责任者。从秦代开始，县级政府一直是我国最基层的政府；从明代开始，在县一级设有管理教育事务的教谕，县级政府具有管理教育的职能。20世纪初，清政府在全国范围内推进新式教育的发展，县设劝学所。在随后的不同历史时期，在县级行政机构中均设有教育局，管理本县域的教育事务。

近百年来，我国县级政府一直是农村教育财政经费投入的主要提供者，在2006年我国实行新的农村教育经费管理体制之前，县级政府几乎承担了农村基础教育的全部教育财政经费。在国家实行新的教育经费管理体制后，县级政府仍然是农村教育财政经费的主要提供者，负责农村教育全部人员经费的支出，中央政府和省级政府只负责一部分专项经费支出，如免除学杂费和对农村贫困家庭学生的补助。

3 县级政府教育财政行为的逻辑

县级政府具有多维角色。在计划经济体制下，县级政府是上级政府在本县域内履行各种职能的代理者。改革开放后，向分权化、市场化的体制转轨，中央与地方的经济关系发生了极大的变化，县级政府的角色也发生了变化，具有了多维角色的特点。首先，县政府是上级政府在本辖区的代理者。上级政府对县级政府仍具有极强的政治行政控制权，通过较为严格的制度设计约束县级政府的决策。县级政府特别是主要领导最为关心的是上级的满意程度，因为“按照中国目前的干部任用体制，上级政府的满意无异于西方政治家眼中的选票，是决定性的”。其次，县级政府是辖区内地方利益的代表者和具有自身独立利益的主体者。县级政府是具有自身独立利益的利益主体，在上级政府将经济增长速度和税收的增长数量作为考查县级政府及其官员主要政绩标准的情况下，追求辖区GDP和税收最大化是符合县级政府及其官员的政治利益和经济利益的，这种追求成为了地方政府行为的主要目标。第三，县级政府是辖区的公共事务管理者和地方公共物品的提供者。中央政府和不同层次的地方政府之间进行分工，实现公共物品的分层次供给，我国县级政府基本承担本辖区的地方公共产品的供给任务。

县级政府行为的主要目标是发展当地经济和保持社会稳定，这就决定了其教育财政行为的逻辑出发点。我国县级政府被上级政府赋予了提供基本教育产品的责任。作为本地区基础教育和职业教育资源的提供者，也将满足居民的基本教育需求作为自身教育财政行为的目标。因此，尽管不同地区经济发展水平差异很大，各地区财政收入状况好坏不一，教育支出也成为中西部地区县级政府最大的支出。近年来，衡量各地县级政府教育行为的标准主要是在推进教育均衡化和改善办学条件两项工作的努力程度上。

二、多重视角下的县级政府教育财政行为分析

1 政绩考核机制视角下的县级政府教育财政行为分析

计划经济时期，对政府官员晋升考核是以对政治路线的忠诚和在各种政治运动中的表现为主要标准的。改革开放后，地方官员的选拔和提升标准由过去的纯政治指标变成经济增长指标，GDP和利税增长快的地区，政府主要官员在官场晋升中占据有利地位。我国现行干部选拔制度对于政绩、从政经历和年龄都有严格的规定，党政官员一般是从低层的职位一步一步提升的，就如进入一个典型的逐级淘汰的锦标赛，进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者，每一轮被淘汰出局的选手自动失去了下一轮参赛的资格。中央对各个级别的党政干部有任职的最高年龄的限制，官员如果在一定年龄升不到某个级别，就没有机会继续晋升。县级政府在我国政府序列中有其特殊性，它虽是基层政权，但它全面管理社会，优秀的县级主要领导干部被视为具有良好地掌控一个地区全面工作的能力，在官场竞争中具备了一个较大的优势。因此，县级政府主要官员与省级官员和市级官员相比，更为关心其任期内经济指标的高低。政治晋升锦标赛的成败在县级政府主要领导的仕途中具有里程碑式的作用。

从总体上看，当前的政绩考核机制对于县级政府教育财政行为的负面影响大于正面影响。早在1998年中央就提出，财政体制要从传统的“建设性”财政向公共财政转型，强调政府公共支出的重点由过去的经济建设支出逐步过渡到以教育、医疗卫生、公共福利为主的公共支出。然而，现实是建设公共型财政的进展十分艰难和缓慢，这一点在县级政府表现得尤为明显。从客观上说，县级财政困难是我国普遍存在的问题。我国改革开放后实际经历了人力、资金向大中城市集聚的过程，除长江三角洲、珠江三角洲的县（市）依据其优越的区位优势和国家给予的优惠政策形成了良好的经济发展内部环境和外部环境外，多数县（市）基本上是以农业经济为主，招商引资的条件并不优越，财政约束的瓶颈很难突破。

当前对县级政府主要官员晋升考核的观点仍然放在其辖区的经济发展速度上，县级政府主要官员更关心的是任期内经济指标的高低。而教育投入在短期内无法兑现为经济增长，虽然辖区居民对教育等方面的关心超过其他任何方面，但他们无法直接决定县级政府主要官员的任免，因此，教育的发展很难被县级政府主要官员所关注。

2 财政分权体制视角下的县级政府教育财政行为分析

中国全面的经济体制改革以财政体制改革为突破口率先进行，1980年起实行了中央政府对地方政府放权让利的财政包干体制，带有着明显的分权化色彩。为了解决由财政包干体制带来的中央政府财政收入在国家总财政收入中所占的比例不断下降的弊端，1994年中央政府推行了分税制改革，根据中央政府和地方政府的事权划分，确定了中央财政与地方财政的收支范围。在实行分税制时，中央政府对于省以下财政体制并未作统一规定，各省比照中央对地方的分税制财政体制框架，根据各省省情实行了本省的分税制财政体制，对省本级与地市的事权与支出、地市本级与县（市）的事权与支出划分作了原则规定。县（市）财政主要承担本县市政府机关运转所需支出及本县市经济社会发展所需的支出。在财政收入的划分上，大部分省区都将收入稳定且规模较大的税种由省与市县共享，收入较少的税种由市县独享，部分省区还规定主要行业或支柱产业的税收收入由省级独享。

西方主流财政理论认为，财政分权可以限制政府的规模，更好地让地方政府履行公共服务职责，提高公共服务生产效率和配置效率。中央政府在提供面向地方的公共产品时将面临着信息不充分、不及时的问题，而地方政府了解当地居民对公共产品的需求偏好，信息及时充分，有利于提供公共产品。同时，各地地方政府将在提供地方公共产品时展开竞争，对地方政府提供公共产品不满意的居民会采取迁往提高优质公共产品的地区。这就是所说的“用脚投票”的思想。

但国外研究者的实证研究表明，总的来说，在发达国家财政分权可能会缩小地区差异，而对发展中国家的研究则得出了相反的结论。一项运用田野方式的调查，以山东、河北、贵州三省为例，对中国的公共服务地区差异进行的研究也表明：财政制度改革导致基层政府财力下降，政府之间的财力差异扩大，从而导致省与省之间在提供基础教育、医疗卫生等公共服务上存在着巨大差异，这种基本公共服务的差异不仅降低了居民福利水平和生活条件，还影响了长期的人力资源积累和经济增长。王蓉对中国义务教育生均经费的地区差异进行了详细的研究，重点在于对不平等指数的各种分解，一个重要的结论是区域内差距大于区域间的差距。

在财政分权体制下，地方不同层次政府对提供教育、公共卫生等外溢性强的公共产品的态度差异很大。省级政府出于提高本省区人力资源素质的愿望，对提供此类公共产品意愿强烈，但省级政府主要负责省属高等院校的经济投入，省本级教育经费相对充裕。

市级政府对发展教育事业也有较高热情，特别是发达地区的市级政府。一方面，出于提高本地劳动力素质的目的；另一方面，发展高质量教育对吸引人才、保持社会稳定、改善投资环境意义重大。这些城市尤为重视辖区内高等教育发展，职业教育的发展也受到青睐，市属的基础教育学校都是重点学校，对决策者来说，无论对提高社会的效益还是对满足个人所属阶层的子女接受优质教育的个人愿望都具有实质意义。在省、市、县三级地方政府中，通常县级政府教育财政行为的动机不足、意愿较低，这是由县级政府的执政环境和政府目标所决定的。在省、市、县三级财政中，县级财政比率最低，需要支出的项目最多、压力最大；提高经济增长发展速度、增加财政税收的动机最为强烈。我国农村教育财政经费的主要提供者是县级财政，近年来中央省级财政对教育的专项转移支付，一般要求县级政府按一定比例匹配资金，往往是如果匹配不到位，专项转移资金就不到位，这对贫困地区的县级财政产生了很大的压力。

由此可得出以下结论：在分权制财政体制下，县级政府的教育财政行为的基本出发点是保持教育的正常运行，保持教师工资正常发放，满足辖区居民对教育的基本需求。中西部县（市）由于财政约束，政府倾向于放缓教育经费增长速度，降低教育经费支出在财政支出中的比例。这一倾向在中西部地区县级政府对推进农村布局调整和对民办教师处理问题上表现得尤为明显。