城市环境治理投入的中央政府与地方政府博弈

贺 年

（华南师范大学公共管理学院，广东 广州 510006）

一、引言

（一）城市环境治理投入现状

城市环境治理指的是为了维护城区的环境秩序和环境安全，实现城市社会经济可持续发展，各级管理者运用法律、行政、教育、技术等手段调节人类生产生活的行为，协调城市经济社会发展和环境保护两者间的关系，限制并减少人类损坏城市环境质量的活动的有关行为的总称［1］。城市环境治理投入的多或少对城市环境质量的改善有着决定性的作用。1997年世界银行公布的《世界发展报告》中，将保护环境和自然资源认定为现代政府五项基本责任之一。张成福认为，“政府必须承担起保护环境和自然资源的责任。”［2］

在这个过程中，中央政府和地方政府需要承担的责任和他们的关注点各不相同。由于地方政府更为关注中短期的经济增长与地方财政收益，而常常忽视长期的环境质量及环境收益，在环境治理投入中缺乏足够的动力。这往往导致环境治理投入的不足，城市环境质量难以得到有效的改善。而中央政府立足于大局，则以整个社会经济的可持续发展为最终目标，更为注重长期的环境质量和环境收益，因而要求地方政府投入足够的资金以改善城市环境质量。由于中央政府、地方政府目标函数不同，出发点不同，对环境治理投入水平的要求不同，中央政府与地方政府在环境政策制定与执行中存在着博弈行为。中央政府为治理环境污染问题作了大量努力，据统计，“十五”期间国家环保投入高达8388亿。但是，一些地方政府在错误发展观的引导下，对中央政府的政策并不认真贯彻，而是推诿、消极执行，二者的博弈陷入了白热化状态。

（二）中央与地方政府在城市环境治理中的合作与冲突

1.中央政府和地方政府发展目标的差异。官员对经济发展非常积极，对环境治理这样无法很快转换成经济产出的投入则消极应对。而中央政府站在全局角度，对环境治理则要相对积极得多。这使得地方政府追求的目标与中央政府目标产生明显的差异。中央政府强调的是全局的经济、社会发展与资源环境的协调，而地方政府目标则呈现明显偏向于地方经济的发展。

2.在城市环境治理上中央政府与地方政府的“博弈”倾向。当前，地方政府一方面掌握了相当的经济控制权，有自己相对独立的经济利益诉求；另一方面，中央与地方权责关系不对称不规范不明确，常用“一对一”分别谈判的方式处理具体问题。在此背景下，当中央政策损害地方眼前利益时，地方政府往往产生与中央政府“博弈”的冲动。地方政府会凭借所拥有的经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方式，尽可能减少或避免自身利益的损失［3］。

二、中央政府与地方政府在城市环境治理投入中的博弈分析

本文把中央政府和地方政府看做理性的行为个体，即理性人，以此来分析地方政府和中央政府在城市环境治理投入中的态度和策略选择的过程。

（一）中央政府的利益考虑和可选择策略

首先，中央政府是以全社会的和谐、经济可持续发展为最终目标，相较地方政府而言，更关注环境的质量。中央政府不会支持地方政府为了短期的经济发展和财政收入而牺牲环境的治理和社会的可持续发展。

其次，站在中央政府的角度来看，地方政府考虑的所谓“保护和治理环境的外部效应外溢效果”是不存在的。因为，在中央的角度看来，任何地区的环境的改善，都意味着整个国家环境整体水平的提高，都是整个社会总体收益的增量；任何地区环境改善所带来的积极效果，都归属于整个国家，不存在所谓的效益外溢性［4］。

因此，中央政府站在全局的战略高度，会更积极地推进环境的改善，更积极地推动城市环境治理。但中央政府是理性人，所谓理性人的基本特征就是：每一个从事经济活动的人都是利己的。也可以说，每一个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济利益。所以中央政府也有可能不给予地方政府财政支持，而让地方政府独立承担城市环境治理的财政责任。因为无论中央政府是否投入资金，只要地方政府愿意执行中央政府既定的政策和制度，那么中央政府都能凭借地方城市环境治理的投入而提升整个国家的环境。所以，中央政府在面对是否要投入资金治理城市环境时，有两种选择策略：投入；不投入。作为理性人，如果不投入资金，或投入少量资金，也能获得同等的环境改善，那么中央政府当然更倾向于不投入。

（二）地方政府的利益考虑及可选择的策略

首先，地方政府受晋升锦标赛的影响，以经济发展为直接目的，更为关心本地方中短期内的经济发展情况。如果把大量资金投入城市环境的治理，地方政府既减少了可支配的可用于经济建设的资金，又没有获得中短期的经济性的收益。

其次，地方政府基于自身目的和理性人的特性，会通过衡量“成本—收益”来决定自身的行为。地方政府会考虑到自己花费巨大的物力、人力、财力去治理城市环境，虽然改善了城市的环境，但却造成自己可支配的财政收入减少，同时，其他地区也可以从本地区的环境改善中受益。因此，地方政府会基于“成本—收益”的考虑，采取消极的态度对待城市环境治理的投入。

再次，地方政府的理性人特性使它想通过最少的经济成本获得最大的经济收益，因而希望把成本转嫁到中央政府身上。因此，地方政府寄希望于中央政府，希望中央政府投入大量资金进行城市环境的治理，而自己则尽量少付出成本。

综上所述，对地方政府而言，其策略空间是围绕着到底是发展地方经济，提升GDP，还是投入资金治理城市环境。其通常情况下会选择的策略是：不投入。

（三）中央政府和地方政府在城市环境治理投入中的博弈分析

1.两级政府在城市环境治理投入中的“囚徒困境”。中央政府和地方政府都可以看做是独立的利益主体。在理性人的假设下，独立的利益主体基于自身利益的最大化，都追求用最少的投入获得自身最多的利益。所以在博弈的过程中，他们的选择有“投入资金”或“不投入资金”的策略。假定不投入资金包括投入少量资金以换取对方更多的资金投入。

从这种博弈的策略出发，中央政府和地方政府在城市环境治理投入中的博弈过程为：如果中央政府和地方政府为了城市环境的改善，都选择投入城市环境治理的资金，那么双方都可以从中获得6个单位的收益；如果中央政府和地方政府为了自身的利益，都选择不投入城市环境治理的资金，那么双方都可以从中获得4个单位的收益；如果地方政府决定投入资金，而中央政府不投入资金的话，那么地方政府和中央政府分别可以获得3和7个单位的收益；而如果地方政府选择不投入资金，而中央政府决定投入资金的话，则地方政府和中央政府分别可以获得7和3个单位的收益。

图1 中央政府和地方政府在城市环境治理投入中的囚徒困境

而在中央政府和地方政府做出自己最终选择的过程中，同时都不知道对方的选择，双方都会从理性人自身利益最大化的角度来考虑自己的选择，因而最终他们都会选择“不投入资金”作为自己的策略。

2.两级政府在城市环境治理投入中的“智猪博弈”。从这种博弈的策略出发，中央政府和地方政府在城市环境治理投入中的博弈过程为：如果中央政府和地方政府为了城市环境的改善，都选择投入城市环境治理的资金，当中央政府选择投入资金时，地方政府也选择投入资金，其收益是1，而地方政府如果不投入的话，其收益是4，所以地方政府会选择不投入；当中央政府选择不投入的时候，地方政府如果选择投入的话，其收益是-1，而地方政府选择不投入资金的话，收益是0，所以地方政府也会选择不投入。综合来看，无论中央政府是选择投入还是不投入，地方政府的选择都将是不投入，即不投入是地方政府的占优策略。而中央政府为了顾全环境效益，最佳选择只能是投入资金。

图2 中央政府和地方政府在城市环境治理投入中的智猪博弈

（四）结论

从上面的博弈分析可以看出，博弈双方受理性的支配，趋于不合作的结果，形成了非合作博弈。地方政府对于城市环境治理的投入的态度是：能不投入就不投入。而中央政府的权力来自人民，其自利倾向和晋升偏好相对很小，则不能够对环境治理坐视不理，所以中央政府需要采取相应措施来改变这一现状。

三、对策建议

（一）地方政府：增强政策执行意识和服务意识

地方政府应该坚决贯彻和执行中央政府的文件和精神，摒弃传统的政府本位，权力本位理念，向公民本位、权利本位回归。地方政府要由恩赐者的角色转到服务提供者和需求回应者的角色上来。加大对城市环境治理的投入，增强对中央政府政策执行的主动性和自觉性，改善城市环境，切实提高生态水平，以使社会经济可持续发展。

（二）中央政府：建立对地方政府的激励和惩罚机制

1.激励机制。首先，中央政府应该采取物质激励措施。第一，中央政府要求地方政府承担起城市环境治理的责任，通过有效的转移支付，加大财政补贴力度，为地方政府承担城市环境治理提供相应的财力保障，降低地方政府城市环境治理的成本，从而激励地方政府积极地履行城市环境治理的责任，严格执行中央政府的各项政策。第二，对于在治理生态环境方面做出卓越贡献的地方政府，中央政府应该加大奖励力度，而不应只看到经济发展的速度因为环境的改善而变慢。第三，因为我国各地区的财力不平衡，因此中央政府应该有重点地支持环境恶化地区，特别是西部地区的环境治理，给予相应的补贴和援助。

其次，应当完善政治晋升方面的激励机制，将环境保护的状况与地方官员的政绩考核相挂钩，建立以绿色GDP为基础的新型政绩考评体系，使官员晋升的考核标准既包括经济效益方面，也包括环境方面，以此促使地方政府更加积极地履行责任。只有这样，地方政府与中央政府的政策博弈才会有所消减，地方政府与中央政府的新型关系才能重新建立。

再次，应该大力发展循环经济。循环经济本质上是一种生态经济，其目的是将“资源——产品——废物”的开放式经济流程转变为“资源——产品——再资源化”的闭环式经济流程。随着技术水平的提高及循环经济在我国的推广，城市废弃物因为循环利用产生经济价值，环境治理投入除了实现环境收益外，也获得了经济效益（财政效益），且这种效益还将随着技术水平的提高而逐渐提高，这就将增加地方政府环境治理投入的动力。

2.惩罚机制。为了强化环境政策的实施，有效提高城市环境水平，中央政府出台了地方政府环境治理问责制，追究领导责任。地方政府环境治理问责加重了对地方政府违规行为的处罚程度，降低了地方政府违规行为的动机，增强了地方政府对中央政府环境治理方面政策的执行力度。

（三）加快行政法制化建设的进程，使中央和地方事权和财权的关系制度化、法制化，强化中央政府在环境治理上的作用

在我国城市环境治理领域内，还存在着事权划分缺乏明确法律规范、中央政府在财权上集中过多的问题。因此要明确中央和地方的权责划分，并把这种划分制度化、法制化。科学的划分中央与地方政府在城市环境治理中的事务管理范围和相应拥有的权力，使中央合理集权与地方合理分权相结合，形成动态平衡［5］。

其次，要通过环境管理问题的法律来约束政府的行为。第一，要进一步完善可持续发展的有关法律，使政府行为有法可依;第二，应加强有关环境管理法律的执法力度。鉴于在环境执法上地方保护现象的严重性，可以考虑建立垂直监管体制，让地方环保部门由省级政府或中央垂直领导，提高环保部门的权威，以维护法制的统一性，保证法律的严格执行。

再次，要用法律来保证和加强中央政府在城市环境治理方面的权威。通过树立中央政府在环境治理上的权威，来对地方政府忽视环境保护、追求短时期内经济增长的行为进行有效约束。

［1］谭光荣，宋笑天.我国环境治理中的财政支出效率问题探讨［J］.科技管理研究，2007，（9）:72-74.

［2］张成福，党秀云.公共管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［3］金乐琴，张红霞.可持续发展战略实施中中央与地方政府的博弈分析［J］.经济理论与经济管理，2005，（12）:11-15.

［4］聂国卿.我国转型时期环境治理的政府行为特征分析［J］.经济学动态，2005，（1）:31-34.

［5］余敏江，刘超.生态治理中地方与中央政府的“智猪博弈”及其破解［J］.江苏社会科学，2011，（2）：147-150.