区域地质调查项目预算执行差异分析

郑 敏

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

1 预算执行差异的提起

随着“地质矿产保障工程”的启动，中央财政专项资金投入地质调查工作的规模逐年加大，实现了历史性突破。与“十一五”相比，地质矿产调查评价项目投资规模扩大，从2009年19亿元增至2013年70亿元，项目数量增多上涨了1.5倍，承担单位快速增长增至4倍，投资方式与管理制度都发生了重大的调整。项目承担单位，除原中国地质调查局及其局属单位外，隶属于中央和地方公益性地质调查项目承担单位、行业地勘单位、矿业企业等也将加入到承担队伍中来，单位性质多样化，制度执行差异越来越显著。地质调查项目经费监管与预算执行的难度增大了。在深化预算管理制度改革，加强预算执行管理工作的进程中，地质调查项目预算执行效果究竟怎样，成为业内人士竞相讨论的话题。这不仅仅因为关系到部门专项预算管理的实绩，也关系到管理制度的执行效果与政策本身，更关联着地质调查项目管理者、基础项目单位的绩效考核与工作实际。地质调查项目预算执行效果是好还是不好，需要深入探究，预算执行差异分析是探究预算执行情况的最基本，也是最切合实际的一种方法，更利于查找预算执行差异形成的原因。

2 项目的选择

所指地质调查项目，是指由中国地质调查局（简称地调局）组织实施的公益性地质调查项目（含区域地质调查项目）；是依靠财政投入和非营利为目的，为社会提供公共服务，完成特定的地质调查工作任务，独立编制设计并提交成果资料的地质调查工作单元。从统计数据中了解，近年来全国各大区承担的地质调查项目中占主要比例的是区域地质调查项目（以1∶5万地质调查项目为主），其次是区域矿产地质调查项目，调查分析选择区域地质调查项目具有典型性和代表性。项目选取基本原则：选择近年来下达的，具有一定代表性，经费数额相对较大、主要实物工作量基本完成，成果报告已评审或已经送审的区域地质调查项目，减少因政策变动带来的采用预算标准与核算政策不统一、数据统计口径相差过大，难以进行分析对比等实际问题。

3 预算执行差异统计、形成与分析

3.1 数据统计与指标测算

由于地质工作的特殊性，野外工作中地质情况与工作环境变化的不可控因素较多，工作手段的投入会随着地质工作程度与取得的阶段成果情况发生应对性调整，以适应下一步工作的安排，实际发生的业务事项及投入的工作量会与原有设计存在或多或少的差异（调增或调减），这也是地质调查项目不同于其他工程建设项目的重要特征之一。如区域地质调查项目初步设计工作量与总预算是预估数，阶段工作手段设计与经费预算是以前期工作取得成果信息为主要依据做进一步的确定。因此，决定了差异数据的统计测算的基本方法：

以实际完成实物工作量作为项目经费预算、支出经费的主要考量标准，衡量预算与核算差异究竟有多大，结合项目野外工作与管理实际情况对差异形成的主要原因进行分析。

项目数据统计汇总：以项目为单元，统计项目各项工作手段设计工作量与实际完成工作量，换算完成工作标准预算，并与各手段实际支出进行对比，计算产生的差异与差异率。通过测算，计算出不同大区区域地质调查项目平均差异率。

主要统计指标：设计工作量、总预算、实际完成总工作量、工作量完成率、实际完成工作量预算、各手段实际支出、预算与支出差异与差异率。

工作量统计数据来源：各年度项目任务书、年度工作报告、野外验收报告、成果报告。

单位预算标准依据：批复的项目设计中采用的预算标准、《地质调查项目预算标准产（试用）》（2010版）、《国土资源调查预算标准（地质调查部分）》（2007版）。

实际支出数据来源：承担单位会计报表、会计帐簿、项目经费验收报告。

3.2 差异形成与分析

3.2.1 差异率测算

分别选取西北、中南地区2个代表性的区域地质调查项目作为剖析对象，其预算执行差异率进行了统计测算，如表1所示。

表1 分类手段预算与实际支出差异

3.2.2 差异形成

地形测绘：差异额不大，由于预算基数较小，差异率偏大。形成差异主要因素是，其一是，预算不准确。承担单位技术与经济管理人员沟通不够，设计预算多为经济管理人员或财务人员编制，对单位已拥有的图件资料不知情，造成多预算或少预算图件购置费。

地质测量：形成差异的主要原因是，区调工作量调整普遍存在，随着工作进展的深入，或减少工作量投入，或工作精度加强，对单项工作手段节余将产生影响。

化探：差异形成的主要原因，其一是，工作手段技术调整，减少化探工作量，由于化探预算占总预算比例较小，预算额度一般不大，只要有预算执行差异，就会形成较大的差异率。其二是，核算问题，由于化探工作调减，改增其他手段投入，将替代手段投入支出归集为化探支出科目核算。

岩矿测试：差异的地区性比较明显，中南地区普遍反映标准偏低，而西北地区反映标准偏高，与地区总体物价水平相关紧密。如果形成差异，差异额与差异率均较大，主要原因，其一是核算问题，样品测试等待期较长，部分样品测试费没有结算，报帐不及时，影响了核算及时与准确性；其二是，岩矿测试“内部消化”现象比重明显，有的样品多作或少作工作量，总体上均衡了样品间预算标准高低，但由于部分测试样工作量调整幅度较大，在一定程度上影响了预算执行率；其三是，预算标准总体偏低，按地区实际费用水平结算会形成预算执行差异。从区调项目岩矿测试费差异测算结果看，预算标准总体水平偏低10%左右（水质分析除外）。

其他地质工作：主要受前期工作手段调整影响较大，如前期工作手段调整影响其他地质工作预算与核算差异，部分工地建筑由于自然条件限制，因调整工作方式而转嫁给其他地质工作；其次，地质调查报告印刷，如采取分幅彩印，正式出版，预算费用相对偏低。

4 问题与建议

4.1 问题

4.1.1 预算问题

设计预算不准：从前述项目差异分析的结果上看，设计预算不准确问题突出。预算不准确受多重因素的影响，主要由于地质调查工作的特殊性，地下地质情况与地质环境的不可预见性，会对工作手段投入产生较大影响。其次是技术与经济工作人员缺乏沟通协作，预算编制不严谨，突出经济，偏离技术。设计预算不准，将会对项目经费保障，项目预算执行情况产生决定性的作用，因此提高预算的准确程度是项目专项经费管理工作中的首要环节。

标准水平与全面性问题：自2010年中国地质调查局重新修订试行了新版《地质调查项目预算标准（试用）》后，预算标准水平得到了很大程度的提高，补充完善了缺失标准，但目前部分标准水平不切实际、缺少一些新技术方法预算标准问题仍未得到全面解决。标准水平不科学与标准不全，给全面、准确项目预算带给一定困难。如岩矿测试的标准多数低于市场价，特别是水质分析低于市场2－3倍，急需制定水质分析新标准；坑探和浅井预算标准相当接近，但坑探的工作难度明显高于浅井，坑探标准应进一步提高。

标准计量问题：由于劳务的市场化，使得劳务支出不再按照工作量计量，市场的“裁量”定价，决定了计量标准。如槽探劳务结算协议定价的计量标准是元/天，不执行按工作量计价标准，工作进展缓慢，成本高。对于不同地质环境、山地等级、土质硬度来说，相同土方或土石方工作量采用相同的预算标准结算也是不公平的。

4.1.2 工作量调整问题

手段间、手段内部工作量调整现象普遍存在，手段间工作量调整将直接影响总体预算的执行率。工作量调整后，核算如何反映没有明确的说法，是按设计预算来控制核算以反映支出，还是以调整后实际工作量反映相应支出？项目承担单位面对预算执行率与相关的被考核、评分现实，在核算时将忽略工作量调整与预算调整，将调整后的相关业务支出按原设计预算控制额度核算，以达到时实现“预算执行率”的目的。

费用分摊问题：从对省级地调院了解到的情况看，同一项目组在承担中央地质调查项目的同时，还承担省财政地质调查项目，每一个项目组至少承担2个以上中央地质调查项目。这种情况下会产生，项目人员超负荷工作，而依照项目预算标准，一个人做二份工只能领取一份工资，加上野外津贴较低，在一定程度上对项目整体预算执行也会产生普遍性影响；同时，由于多个项目间人力资源、仪器设备、交通运输工具、材料等资源存在集中配备与交叉使用问题，很难分清相邻作区域上的两人项目某项费用支出应分摊给甲项目多少，而分摊给乙项目多少。比如项目用车费用以“交通运输费”反映，如果精细测量统计甲乙项目耗费的油料费、过路过桥费，显然不是项目组业务范围，而是基础定额研究人员的试验工作。

套靠预算问题：实际核算中，项目承担单位会考虑绩效考核、预算执行率考评、各种报表考评，为减少预算执行差异，将核算尽量靠近预算，套靠预算核算问题无法避免。

费用归集问题：财务人员对地质工作缺乏了解，核算时不能准确区别有关费用应属于哪类工作手段支出，财务人员对地质工作知识欠缺成为准确归集各项支出的难点。

4.1.4 其他问题

1）会计“真实性原则”与预算的“纲性约束原则”之间的矛盾。真实性原则，要求核算反映地质调查项目各项业务实际支出；过度强调“预算纲性约束”，会促使会计核算违背“真实性原则”，出现套靠预算反映经费支出现象的出现。其实，作为国家财政专项预算，它都是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划的组成，不仅仅是预测，还涉及到有计划地巧妙处理所有变量，这些变量决定着未来努力达到某一有利地位的绩效水平。在一定预算批复额度范围内，如何高率地完成专项工作任务，提高专项经费使用效率才是专项管理的最终目标。

2）项目承担单位反映，从工作手段分类看，技术密集型的项目总经费预算低于劳动密集型项目经费，如山地工程和钻探等项目预算高于其他技术密集型的项目预算，尽管2010年版预算标准作了调整，但仍有差距。如基础类项目，1∶5万区域地质调查、1∶25万区域重力调查项目，每年经费显得较紧，在进行分解为费用项目和进行财务核算中，也相应反映存在此类问题。

3）青苗赔偿费问题。青苗赔偿费标准不好确定，受地方影响因素较大，与当地农民协商定价，价格会越喊越高；各地方、省财政没有专门的标准，有些地方比照拆迁文件有关条款做出相应补偿。总之，青苗赔偿费多处于无底定价状态。

4）管理手段不先进问题。信息化时代，信息沟通交流是否畅通决定了管理效率的高低，到目前为止，地质调查项目管理还没有一个从预算到核算，直至项目验收、经费验收，贯穿项目管理各环节的完整的项目信息管理自动化系统。各业务管理范围内信息系统不关联，信息无法实现同步共享与自动化处理，管理信息的反馈速度与准确性差。

现在比较清楚的是，在AIS发生后，越早采用阿替普酶溶栓治疗越有利于患者预后。但同时需要注意的是，每位患者的脑侧支循环能力不同，其能承受的最大缺血时间也不一样，在更多更好的诊断技术和成像技术的协助下，超过时间窗的患者将来也可能进行溶栓治疗。

4.2 建议

1）改变项目设计预算只有经济管理人员参与的现状，建立由技术和经济管理人员共同参与的设计预算编制机制；加强技术与经济紧密结合程度，增加一定比例的技术人员，加入预算编制队伍；定期举办财务人员参加相关地质调查技术知识培训，提高预算编制整体水平。

2）进一步补充完善地质调查项目预算标准，组织好基层项目承担单位开展现行预算标准分类调查，对不切实际的标准水平予以修订，补充完善缺失标准。适当调高技术密集型项目间接费用预算。

3）进一步规范预算调整，将预算调整落到经费执行上。要以调整后的预算作为项目预算执行率、经费验收考核与报表评比的预算依据。在条件成熟的情况下，完善相关配套的报告制度，按项目报送项目调整后预算，或以文件形式批示调整预算。

4）公益性地质调查项目不能脱离市场经济，未来的地质调查项目市场化份额将越来越大，尤其是竞争性选择条件下，同一市场，两套经济运行政策不符合市场经济法则。公益性地质调查队伍承担地质调查项目，劳动报酬也应比照市场价格进行核定，研究制定科学的工作野外补贴标准。对于一个项目组承担多个地质调查项目的，设计预算时，应考虑同一人次的工资费用不重复预算，而以野外津补贴形式计取并支付超额劳动所得。

5）如果现行的预算标准没有为费用分摊问题提供支持，基础定额的研究就要进一步深化与跟进，以实物工作量作为费用分摊主要依据更为科学，并适当考虑特殊环境下不可预见用支出。同时，建议当前情况下，项目承担单位在项目间进行的相关费用分摊，应提供切实可信的分摊依据或分摊方案，避免因追求考核高评分，套靠预算进行核算，违反“真实性原则”。

6）正确对待和处理核算与预算的关系。核算反映真实的地质调查项目各项业务支出实际情况，坚持“真实原则”，就不能严格按照下达的设计预算去要求和衡量会计核算。财务年报与经费验收考评时就应该有所考虑，否则会形成硬性逼着核算靠向预算或完全等于预算的不正常现象频现；会计核算“真实性原则”也将被“预算纲性原则”取代，形成两个不同业务链条阶段规范的嫁接。核算的“真实性原则”与预算的“纲性约束原则”既不能划等号，也不是一个矛盾的两个对立面；而真实的核算信息，是检验和修正预算标准的最好依据。

7）对于差异绝对数额较小，而由于预算总额不大，形成相对差异率较大的支出差异，在考核预算执行率时，建议依据管理的实际情况，视为客观正常差异。为了规范管理，便于操作，可测算单项手段预算占总预算的比例，对于单项手段预算小于总预算10%的形成差异可作为合理差异考虑。

8）革新预算管理模式。增强预算标准的科学性和准确性，以基础定额取代综合定额，研究建立全面的实物工作量为基础的地质调查定额标准；定额执行情况代替预算执行情况，以实物工作考核项目任务完成情况，反馈并纠正定额偏差。逐步建立实物工作量定额上报机制，建立台帐、台班帐，健全区域基础定额。

9）加强财务人员业务培训。业务培训对地质调查项目管理总体水平的提高发挥着重要作用，财务人员不仅要进行专项经济管理相关知识的学习，还要加强地质调查相关知识的培训，以提高经费核算的准确性。

10）建议研究设立青苗赔偿费统一标准，作为各地区青苗补偿支出的统一参照，为约束定价发挥作用。

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