陕西省渭河流域入河排污口监管的对策和建议

◎杨武学 刘铁龙

◆作者系陕西省渭河流域管理局高级工程师

2011年4 月～7月，笔者对渭南、咸阳、西安、宝鸡市年排污量大于10万t、对渭河污染有严重影响的排污口进行了实地调查，了解了沿渭各县市对入河排污口的监督管理情况，与基层各县市水资源管理单位进行了交流，与各市水资源管理单位进行了座谈并交换了意见。5月5日陕西省水利厅水资源管理处的领导与陕西省渭河流域管理局的领导和有关工作人员就渭河流域水资源的管理工作、排污口的监督管理工作进行了座谈并交换了意见。下文根据陕西省渭河流域排污口目前监管的现状，提出了相应的对策和建议。

1 现状

1.1 排污口现状

陕西省渭河流域渭南、西安、咸阳、宝鸡四市及杨陵区年排污量在10万t以上的排污口有223个。其中：

西安共有排污口71个，宝鸡68个，咸阳40个，渭南41个，杨陵共3个。

排污口按渭河干支流分，其中：

直接排入渭河干流的排污口有55处；

直接排入泾河（渭河支流）的排污口有10处；

直接排入北洛河（渭河支流）的排污口有7处；

直接排入皂河（渭河支流）的排污口有38处。

由于各县市污水处理厂建成运用及经济的发展，排污口近年有较大的增减。

另外，直接排入渭河支流的排污口有黑河、涝河、沣河、三水河、泔河、石堤河、沋河、罗敷河、长涧河、石川河、金陵河、千河、灞河、零河等。

陕西省渭河流域西安、咸阳、渭南、宝鸡、杨陵年排污大于10万t的排污口排污总量71064.6万t。其中：

西安市年排污量44614.4万t；

咸阳市年排污量10256.9万t；

宝鸡市年排污量9347.9万t；

渭南市年排污量5909.9万t；

杨凌区年排污量935.6万t。

1.2 管理现状

2006年11月5 日陕水发[2006]36号文《陕西省入河排污口监督管理细则》，文件规定，排污口新建、扩建、改建需经水利部门审批，2006年36号文颁发后仍有少量新设置的排污口，但水利部门并不了解详情。陕水发[2006]36号文已颁发4年多，水利部门对排污口的监管还只是停留在似管非管上，目前水利部门对排污口的管理主要表现在排污口的统计工作上，排污有城建部门，有企业单位，监管由环保部门，水利部门没有执法权。因此认为，排污监管、执法有环保部门，水利部门对排污口监管是重复的，排污口设置单位、排污单位也不重视和对待水利部门的监管，有时还对水利部门不理不睬，因此水利部门工作难以开展。另外对排污口的监管，有环保部门，有水利部门，业务重复，环保部门收取排污费，水管部门对排污口的监管积极性不高。

2 存在问题

2.1 经费问题

①由于缺乏必要的经费，水管单位对入河排污口的管理几乎为零。一般县级水资源管理单位正式编制只有5、6个人，实际在册领工资的人员多达20～30多人，水资源管理的大部分人员每年忙于水资源费的征收工作，而且还要考虑那么多人的吃饭问题，不得不考虑创收，来弥补工作人员的工资不足。

②前几年国家为解决河道水污染问题，为各县投资兴建了污水处理厂，渭河水质大有好转，但由于缺乏必要的运营经费，一部分污水处理厂处于关闭状态或半关闭状态，甚至有些污水处理厂不处理污水直接排入河流；有些则是污水费处理成本高于收取的处理费用，因此污水处理厂不愿进行污水处理；有些污水处理费用是当地政府拿钱的，但政府资金不到位，直接影响了污水处理厂的营运工作。

2.2 政府干预

如大荔、周至等县近几年在县城附近建设工业园区，其中有多个小型企业和居民生活污水，新设置的排污口，特别是一些工业废水，气味难闻，直接排入河道，环境影响极大，水管部门多次前去制止，县领导却从中干涉，水管单位无法正常管理。

2.3 管理体制

2.3.1 管理体制不统一

渭河流域各县水资源管理体制有全额事业单位，有自收自支单位，也有一部分半事业性质的，不足部分各单位自己靠创收补齐。水资源管理和排污口监管是全民性公益事业，将公益性事业单位变成自收自支单位，严重影响了职工工作的积极性。

2.3.2 水资办人员严重超编

由于各县严重超编，如很多县市正式编制只有5～6个人，但实际领工资的人数达30多人；有的市上编制20人，但实际人数60余人。人员严重超编，各县市水资源管理人员大多数时间忙于水资源费的征收工作和创收工作，对排污口的监管几乎为零，有的甚至不知道排污口是否归自己管理。

2.3.3 水管单位对排污口的监管职能划分不明确

这几年有些水管单位对入河排污口的管理几乎为零，认为水管单位有监管责任，没有行政执法权；有监管责任，没有处罚权。有些排污单位甚至认为监管他们排污的是环保单位，水利部门对他们的监管是多此一举。因此，水利单位对排污口的监管毫无震慑作用。

一些基层水管单位认为，环保部门把排污费一征收，叫水管部门来管入河排污口，排污口设置单位一般都不理会水管单位的监督管理。水管单位对排污口设置单位和部门没有制约力、约束力，水管单位对排污口的监管生存在夹缝之中。

2.3.4 入河排污口存在交叉管理问题

排污口的设置有市政部门，有企业单位，有城建部门。2004年11月30日水利部《入河排污口监督管理办法》文件颁发前排污口审批设置由环保部门监管，因此2004年11月30日文件颁发后新增的排污口水利部门知之甚少，另外水利部门对排污口的监管职能与环保部门的监管有些重复。

3 对策和建议

3.1 理顺管理体制，明确水利部门监管职能

目前水利部门对入河排污口的管理工作主要表现在似管非管上，水利部门生存在夹缝之中。事实是环保部门收取排污费，并且有处罚权、执法权，对排污单位有震慑作用，而水利单位到排污口设置单位去监督管理排污情况，经常会遭遇到不理不睬的尴尬现象，基层水利部门怨言甚多。因此建议陕西省政府完善排污口立法管理，理顺管理体制，进一步明确水利部门各级管理职能和管理权限，促进各级水利部门对排污口监管工作顺利开展。具体是将环保部门收取入河排污费和向河道排污处罚权、执罚权及排污口水质的监测、监管统一由水利部门监管，这样才能有效地健全管理机制，避免多龙治污，避免重复管理。

3.2 水利部门对排污口监管的想法和建议

（1）“进”的想法和考虑

水利部2004年11月30日第22号令《入河排污口监督管理办法》发布后，新设排污口极少，绝大部分是22号令发布以前环保部门审批登记的。2006年陕西省水利厅11月5日陕水发[2006]36号通知又印发了《陕西省入河排污口监督管理细则》，但环保部门既没有向水利部门移交排污口审批登记手续，省政府也没有对环保、水利部门明确管理职责，水利部门对排污口一无所知。因此，建议对入河排污口的设置审批、登记、处罚、执法交由水利部门统一管理，水利部门才能有效地担负起排污口的监管责任，促进排污口管理工作开展，确保渭河水生态环境的良性发展。水利部门对入河排污口重新进行审批、登记、建档、造册，便于监管。

（2）“退”的想法和考虑

将所有入河排污口的监管工作交由环保部门管理，水利部门负责排污总量的控制和入河各断面水质的控制，因为向河道排污费的收费、绝大部分入河排污口的设置、入河排污水质的达标与否等都是由环保部门掌握，国家赋予政府监管行为和行政执法行为，既有处罚权又有执法权，监管起来得心应手，比水利部门力度强。但与《中华人民共和国水法》、水利部《入河排污口监督管理办法》一些条款有些相悖，因此建议，陕西省政府出台地方政策，再次明确环保部门和水利部门的职能职责，建议修改《陕西省入河排污口监督管理细则》相关条款，排污口的监管要责任、权利、利益明确。

3.3 加强和完善渭河法制化管理

加强和完善渭河的法制化建设,改变渭河水质、提高渭河水环境质量，是适应新时期对流域水资源保护新的要求,是改善人民群众生活质量,推进和谐社会建设,实现流域水功能区划水质保护目标、总量管理、入河污染物控制的落脚点。加强对入河排污口的监督管理是加强水资源保护,实现水资源可持续利用的重要保障。

入河排污口调查是水功能区监督管理和实施入河排污口审查同意制度的基础工作,应作为水管部门的一项长期的日常工作制度化。目前渭河上下游各市排污情况复杂，有城市生活污水、企业废水，特别是一些企业或有些县市法制观念淡薄，随时都有向河内排入不达标的污水，对排污的后果认识不清，因此加强监管及时给有关部门反映入河排污情况，给政府决策当好参谋，排污口的监管和调查是水管部门的一项长期日常工作。

3.4 增加管理经费，建立经济制约机制

目前基层水资源管理部门忙于收取水资源费，应付日常的工作和人员工资，没有一定的管理经费去监督管理排污口的事情。因此，建议省水利厅在下拨经费的基础上增加管理费用，增加的这部分费用一是包括给渭河管理局水资源管理费用，二是包括由渭河局根据基层水资源管理部门的监管任务的多少等情况予以掌握分配下拨，这样有一定的上下级管理制约机制。

3.5 加强水管单位有关设备的配备

水利厅或渭河局设立公安派出所，市、县水管单位配备专人执法。

建议给市县配置便携式水质检测仪器和污水量施测设备，便于基层单位随时现场监测、管理、执法。

给水管部门配备专用车辆、服装，提高监管、执法的威慑性、权威性。

3.6 城市生活污水政府买单，企业生产污水企业买单

①治理水污染是一项公益性事业，污水处理政府理应买单。近几年国家为治理严重的水污染，给各个县市投资兴建了污水水处理厂，将城市居民生活污水、公共设施产生的污水、各个单位的日常废水等，通过管道统一并网到污水处理厂处理达标后排入河道。但由于排污收取费用高于污水处理费，经常出现“倒挂”现象，政府对污水处理投资的力度不够，致使一些污水处理厂处于停顿状态或半停顿状态，建成的污水处理厂成为摆设。

另外上一级政府应该把污水处理费用的投资、水质各项指标控制作为年度考核的一项内容，实行“一票否决制”。

②大型企业，应改进新工艺，建设污水处理厂，污水处理后再回用和多次重复利用，节约水资源，做到零排放，净化河道水质，改善水环境。企业是盈利单位，谁污染谁负责，谁排污谁治理，因此企业排污自己买单理所应当。陕西水利