关于建立水库移民增收机制的思考

◎省水利厅副厅长 管黎宏

水库移民是一个特殊的社会群体，曾经为国家的水利水电建设做出过巨大的贡献和牺牲，如何让移民群众赶超当地农民，让水库移民不断增收，是做好水库移民开发工作、促进区域经济社会协调发展、维护库区社会稳定的前提和基础，是落实科学发展观、坚持以人为本执政理念的重要举措。当前，在国家不断加大“三农”工作力度的形势下，移民部门如何立足本职，用好用活水库移民后期扶持政策，用有限的资金在促进移民增收工作中发挥更大的作用，进一步缩小与当地农民收入的差距，是当前亟需研究和探讨的一个课题。笔者认为，尽快研究和建立水库移民增收机制，促进移民收入快速增加，是水库移民部门当前和今后一个时期的重要任务。

一、国家惠农政策对水库移民工作的积极影响

党中央、国务院高度重视农业、农村和农民工作，特别是党的十六大以来，国家对农业、农村和农民工作的大规模投入，换来了整个农村工作整体推进的良好势头，也对水库移民工作带来了极大地积极影响，广大水库移民得到了更多的实惠，生产生活条件明显改善。

（一）移民科学发展的观念进一步树立，使增收创收成为移民群众的共同心愿和自觉行动。水库移民搬迁安置，对广大移民群众来说是一个痛苦的过程，其间由于人文、地理及生存环境的变化，对移民群众产生了深远的影响。当改变传统农业方式、大力推进农业产业结构调整成为农村工作的主旋律时，移民群众还是持观望态度。如三门峡库区的移民历经了几次搬迁，在饥寒交迫的窘境中得以生存，吃饱穿暖、衣食无忧对他们来说就已经是很好的生活状态了，所以保证传统的粮食生产就成为移民群众农业生产的第一要务。随着近年来国家加大投入，提高粮食单产、增加总产等一系列措施的实施，一些移民群众重新把目光投向了农业产品结构的调整，以图增加收入、改善条件，农业产业结构的优化和调整已经成为移民群众的自觉行动。与此同时，各级移民机构能利用有限的后期扶持资金，科学设置移民农业科技培训和实用技术培训项目，及时安排种植、养殖、特色产业等方面的实用技术培训，移民科技务农的水平不断提高，收入不断增加，移民群众的传统观念终于“破旧立新”，实现了新的转变。几年来，各级移民机构先后举办各种培训班1000多场，受训移民10万多人次，大大提高了移民科技素质和自我发展的能力。

（二）农村移民生活有了基本保障，生产生活条件得到很大改善。长期以来，由于大中型水库移民的搬迁补偿标准偏低，生产生活环境相对比较恶劣，生产发展的空间较小，移民生产生活水平相对较低，生活条件较差甚至很差，部分移民生活难以保障。新的大中型水库移民后期扶持政策实施后，采取直补到人的办法，从根本上解决了贫困移民的生活问题，使他们的基本生活有了保障，为他们进一步发展生产奠定了基础。水库移民的收入增长速度明显加快，甚至高于当地农民人均收入的增长水平。与此同时，随着中央提出建设社会主义新农村的目标并一再加大农村投资后，关系移民群众的基本农田、水利建设、交通道路、电网改造等项目全面实施，移民村基础设施条件有了明显改善。再加上2006年以来不断加大水库移民村基础设施建设的投资，进一步推动了移民村的条件改善，水库移民的生产生活条件不断改善。以陕西省为例，从2006年以来，全省积极审批和实施《后期扶持规划》、《项目规划》、《中央直属水库移民重点接安村省级财政专项补助规划》，严格按照“查漏补缺”的原则，多搞“雪中送炭”，在充分尊重移民意愿的基础上，优先解决其他行业、专业规划之外、移民群众要求急需解决的问题，收到了“事半功倍”的效果。移民高度关注的一些亟需解决的热点问题迅速得到解决，生产生活条件改善步伐进一步加快。

（三）移民农业机械化程度不断提高，富余劳动力外出务工成为移民增加收入的主要来源之一。移民群众特殊而复杂的经历，“故土难离”的情节是移民群众的共同特征，当移民群众在新的安置地重新安定下来的时候，“保一分故土，守一份家业”成为移民群众的共同心愿。尤其是在我省的关中地区，长达2000多年的务农传统，使得广大农民特别是移民群众的“小富即安”、“小农思想”根深蒂固。近年来，国家不断加大农业现代化的投入力度，农业机械化程度越来越高，形成了大量的农业富余劳动力。与此同时，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，挖掘农业内部就业潜力，拓展农村非农就业空间，完善促进创业带动就业的政策措施，加大力度保障农民工的各项权益，使得农民收入渠道进一步拓宽，收入不断增加。以陕西省移民大市渭南市为例，2010年全市人均劳务收入7785元，其中省外人均劳务收入8887元，省内县外人均7295元，县内6681元。劳务输出的增加，极大地带动了农民工资性收入的较快增长。国家的产业导向、移民的亲身感受、收入的不断增加，彻底改变了移民群众的观念，广大移民群众的眼光不再局限于土地和农业，外出务工已经成为了移民的自觉意愿，务工收入也成为移民收入的主要来源之一。

二、水库移民增收面临的主要问题

在国家高度重视“三农”工作的大背景下，虽然我省水库移民工作取得了一定的成绩，但移民收入水平与当地收入水平依然有一定差距，移民增收还面临着一些问题急需解决。

一是移民人均土地占有量较少且质量较差。水库移民全部属于“被动性”移民，这种特殊性必然要打破安置地原有的资源占有格局，移民拥有土地的质和量都不同程度存在一些问题。以陕西省为例，全省水库移民人均耕地1.5亩，而且以旱地、坡地为主，集约化程度低，水利设施配套差，年久失修、毁坏等问题十分严重。陕北地区虽然人均土地面积较大，但基础设施条件极差，“靠天吃饭”、“雨养农业”的现状依然没有彻底改观。陕南地区的人地矛盾尤为突出，水库建设淹没的大部分是好田好地，移民种植的多为坡地，土地贫瘠，农产品产量低下且质量较差。再加之近年来国家实施退耕还林政策，移民耕地占有量进一步缩减，人均仅有0.4亩。

二是移民农业产业结构单一且效益低下。目前，广大移民群众对农业产业结构调整的重要性和必要性已经有了充分的认识，产业结构调整的积极性也比较高，但近几年来的实践表明，移民群众产业结构调整存在着严重的“盲从”思想，效益较当地群众有很大差距。其主要原因在于，移民群众的农业产业结构调整在信息占有量不全面的情况下，盲目跟风，调整产业，导致农业产品产生效益时，市场却供大于求，从而导致效益低下或亏损，在移民承受力有限的环境中，移民群众又再一次盲目调整产业，直接导致产业发展落差过大，盈利周期不断拉长。周而复始，就会形成移民农业产业结构调整从“一哄而上”到“一哄而散”的恶性循环，从而导致移民增收难度进一步加大。

三是移民整体文化素质偏低、技能较差，劳务输出难度大。由于多种原因，与当地群众相比，部分移民和移民子女不能及时接受教育，甚至失学、辍学，造成受教育程度相对较低，文化程度较差，接受新生事物能力相对较弱。近年来，移民和其他群众一样也有大量的劳务输出，但往往从事的是低附加值的工种或工作，虽然与纵向比过去收入绝对增加，但横向比收入还是偏低，这种硬性差距依然无法缩小。经过调查，造成这种问题的原因主要有两个方面，一是移民群众的劳务输出多数属于无技术、无能力、无特长的“三无”输出，只能依靠低附加值甚至无附加值的“苦力”，赚取微薄的收入；二是移民群众的劳务输出多数属于“盲目”性输出，在到达目的地之前，移民群众并无明确的目的是要去从事什么工作，所以这种劳务输出只能是被动的、低效的。这些问题，直接导致了用工企业“用人荒”而移民群众劳务输出后“无事可干”的局面。所以“干什么”目前已经成为移民群众劳务输出的瓶颈。

四是移民村基础设施项目建设相对滞后。增加农民收入最基本的要素是改善农业基础条件，为农业生产奠定坚实的基础。近年来，特别是建设社会主义新农村工作中，中、省对农村基础设施建设投资力度不断加大，移民村也受益匪浅。但由于移民安置村“先天不足”，自然条件较差，环境容量不足，基础设施建设相对滞后。特别是近几年中央农村投资实现了全方位、多领域的覆盖 ，“ 村 村 通 ”、“ 人 饮 解 困 ”、“ 文 卫 设施”、“电网改造”等项目先后大规模实施，水库移民基础设施项目在移民安置村的摆布中，经常与其他行业出现“重复”设置，移民资金往往用于“锦上添花”，许多瓶颈制约问题却没有从根本上得到解决，致使有限的移民后期扶持结余资金难以在移民增收工作中发挥更大的作用。

三、促进移民增收思路和对策

水库移民增收是一项长期而艰巨的任务，也是一项庞大而复杂的系统工程。当前，在党中央、国务院不断加大对农村各项事业建设投入的大好形势下，移民部门要把扶持的重点和方向，进一步转向促进移民农业产业结构调整、移民群众科技素质提高、移民群众劳务输出上来。这样做，不但可以有效解决基础设施项目重复和交叉设置的问题，而且可以有效增强移民家庭的“造血”功能，让移民群众有更多的就业机会和收入来源，从而解决移民群众收入低下、生活困难的问题。当然，要实现这个目标，还需要建立一套完善的促进移民增收的机制，以保证目标的如期实现。笔者认为，这个系统工程应包括以下几个方面：

（一）要建立移民增收激励补助机制，促进移民群众的整体增收。要进一步增大后期扶持结余资金对生产开发的扶持比例，将后期扶持结余资金的40%用于移民产业开发。要把以奖代补作为扶持移民生产开发的主要方式，利用有限的后期扶持结余资金，积极引导移民自主增收。要把发展特色养殖、种植、农产品深加工、移民农业实用技术培训、技能培训、劳务输出作为扶持的重点，认真制定以奖代补的措施和办法，充分调动移民群众创业增收的积极性和主动性。对于一些发展资金缺乏的移民群众，可以采取签订协议、直接补助的形式帮助其筹集启动资金，也可以借鉴大荔县的做法，用直补资金存折作抵押，从农村金融机构中筹集发展资金。要学习和吸收更好的以奖代补管理办法，逐步建立移民增收激励机制，确保移民整体增收目标的实现。

（二）要建立移民实用技术培训机制，加快农业产业结构调整。要拿出后期扶持结余资金的10%用于移民农业实用技术培训，紧紧围绕区域经济发展规划和产业发展方向，因地制宜，因材施教，不断提高移民农业科技水平，加快农业产业结构调整步伐，稳定增加移民收入。对于移民安置相对分散的村组，要充分利用农技校、农民专业合作社，举办移民能人培训班。要依托当地农业产业园，鼓励移民群众学习科技、掌握本领、交流技术、提高水平，提升移民实用技术培训的实效性。对于移民群众相对集中、移民人数达到全村总人数50%的移民村，要加大投资，积极探索并建立以农业科技推广中心为龙头，乡镇农技站和村科技中心户为主体，移民技术能人为补充，大专院校、科研院所为辅助的县、乡、村、院校“四位一体”农业科技推广模式，大力实施新型移民科技培训工程，壮大和优化移民农技人员队伍。

（三）要建立移民技能培训和劳务输出机制，进一步拓宽移民增收渠道。要从后期扶持结余资金中拿出10%左右的资金，设立劳务输出和培训基金，坚持不懈的做好移民技能培训和劳务输出。要坚持订单培训和订单输出，加快移民富余劳动力培训输出步伐。要坚持以需定训，把移民群众中18～35岁身体健康的初、高中毕业生及历年来大中专毕业待业移民作为转移培训的重点。要依托当地劳务输出机构，积极巩固和拓展劳动力输出市场，促进更多的移民富余劳动力转移，逐步形成培训有基地、输出有订单、收入有保障的移民技能培训和劳务输出机制，为促进农民增收构建新平台。

（四）要建立库区和移民安置区基础设施项目择优补充机制，不断改善移民村生产生活条件。要把后期扶持结余资金的40%用与基础设施项目建设。要坚持“多雪中送炭、少锦上添花”的原则，依靠新农村建设的其他行业资金改善移民村基础设施条件。要逐步建立健全库区和移民安置区基础设施项目择优补充机制，对于已经列入其他行业、专业规划的项目，移民部门不再重复设置，而要把项目安排的重点向其他行业、专业规划中暂时无法解决的、移民村存在的特殊问题倾斜。与此同时，各移民村申报项目要经过村民大会或村民代表大会研究通过，然后逐级上报各级移民机构审批，以确保项目的安排更能集中地反映民情民意，项目的设置符合村情，更好地解决移民村存在的突出困难和问题。