财政支出项目绩效评价主体及评价模式浅析

■ 陈 静

上个世纪70年代，绩效监督审计的理论在西方国家和地区已较为普遍，我国由于绩效监督工作起步较晚，尤其是财政支出项目绩效评价由于实践的时间较短，仍处于开拓探索阶段，还没有形成一套成熟的全面反映财政支出项目绩效评价的工作方法体系。在财政支出项目绩效评价的实践中，由于既要考虑绩效评价工作的行政性，又要考虑其市场操作性；既要考虑项目绩效管理的规范性，又要考虑项目的专业性；既要考虑绩效评价结果的合理性，又要考虑对绩效评价结果的约束性，确定评价主体、选择评价模式等工作就容易出现模糊不清、主次不分、指导性不强、缺乏独立性和权威性等状况。为使财政支出项目绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约，我们通过对国外财政支出项目绩效评价的研究以及国内几个财政支出项目绩效评价工作开展有代表性的省市的走访调查，总结出了几点对财政支出项目绩效评价主体及评价模式的研究结论。

一、评价主体的多维性

财政支出项目资金通常具有投资大、周期长、政策性强以及影响面广等特点，资金使用往往涉及管理、经济、技术、社会、生态环境以及可持续发展等多项内容，要准确、经济、高效地推行财政支出项目绩效评价工作，确定评价主体是关键。何谓评价主体，简单说就是“谁来评价”。在财政部下发的《财政支出项目绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）文件中，提出“各级财政部门和各预算部门（单位）是绩效评价的主体。”西方多数国家的财政支出项目绩效评价主体包括预算部门(单位)、审计部门以及财政部门三类。在澳大利亚、马来西亚、韩国等国家，均设有由政府直接领导或管理的财政支出项目绩效评价机构，作为公共投资财政支出项目绩效评价执行主体。在我国财政支出项目绩效评价工作开展较有代表性的几个省份，如广东省、山西省、湖北省，财政支出项目绩效评价主要由政府部门组织，通过聘用、联合等方式，吸收一些专家、学者或中介机构专业人员协助进行某一具体项目的评价，或采取委托的方式将某些项目的评价工作交由中介机构完成。由此，我们认为财政支出项目绩效评价主体存在多维性的特点，归结起来，主要包括各级财政部门、业务主管部门、预算部门以及第三方组织。

财政部门主要从总体上拟定绩效评价规章制度和相应的技术规范，组织、指导业务主管部门、预算部门、下级财政部门的绩效评价工作，是绩效评价工作的主要组织者和管理者。

业务主管部门是财政部门内根据主管内容不同分类的各个业务管理处室，如农业处、企业处、人事教育处等。其主要负责选定评价项目，并配合评价小组做好对财政资金使用绩效的评价工作，督促预算部门落实财政部门提出的改进预算支出管理意见。

预算部门是指财政资金预算和评价单位。按照评价计划对本单位的项目开展绩效评价。

第三方组织是与政府无隶属关系和利益关系的机构，包括专家、中介机构、学校、科研团体等实体组织，具有专业机构、专业团队、专业理论、专业工具的优势，能有效整合各种社会资源，有利于评价活动向着高效、低成本的方向发展，实现评价工作自身绩效的最大化。

财政支出项目绩效评价工作是一项集财政预算管理、会计管理、项目管理和相关专业管理于一体的专业性技术性工作，其工作内容是目前任何一个业务部门都不能完全独自承担的，因此，各个评价主体之间不是单独、孤立地开展绩效评价工作，而是在财政部门的组织和管理下，相互支持、相互协作，共同完成对财政支出项目的绩效评价工作。

二、评价模式的多样性

财政支出项目支出功能、规模大小各不一样，但用的每一分钱都是纳税人的钱，这些钱该不该用，用到哪里，都是公众关注的焦点。因此，为使财政支出项目工作制度化、规范化和法制化，每一个财政支出项目都应该进行绩效评价，通过绩效评价真正形成对计划、决策、管理的监督和制约。由于财政支出项目数量大、种类多，光靠财政部门来评价是不可能完成的，需要多个评价主体来共同完成，这就形成了评价模式的多样性。在西方国家，多数国家的财政支出绩效评价工作是采取三级组织模式，即：预算部门(单位)自行组织实施的自我绩效评价、审计部门组织实施的重点绩效评价和财政部门组织的综合绩效评价。综合我国的实际情况，借鉴广东、山西、湖北的先进经验，我们根据评价主体及评价流程的不同，将评价模式分为三种类型：

1．内部评价。内部评价的评价主体与项目资金的下拨、管理、使用、监督等存在诸多联系，是一种体制内的评价活动。主要的评价形式包括预算部门自评和财政部门重点评价两类。

所有财政支出项目都必须进行自我评价，由资金预算部门成立评价工作小组，对财政专项资金投入和使用、项目实施管理、绩效目标完成等情况进行自我衡量和评价，提交业务主管部门绩效自评报告及相关佐证材料。业务主管部门对提交的绩效自评材料进行汇总分析，形成自评得分和问题分析。

对涉及政府重大决策或资助金额较大或社会高度关注的专项资金项目，除了资金预算部门自评以外，财政部门还要根据需要进行重点评价。由财政部门自行组织成立专业的评价小组，通过制定评价方案、基础数据收集、整理分析、实地核查等程序开展评价工作，形成绩效评价报告，提出科学、合理、可行的改进建议并反馈。

2．外部评价。外部评价即第三方评价，主要是指与政府无隶属关系的第三方机构接受财政部门或预算单位的委托，在财政部门的指导和监督下，依靠自身专业优势，组织实施绩效评价工作。第三方机构凭借专业团队、专业理论和专业工具的优势，站在独立客观的角度，依据自评报告及佐证材料、指标与评分标准等对资金使用情况进行审核，组织专家组赴现场进行核查，最终形成评价报告递交委托方。第三方评价组织具有组织权和评价权，能有效保障评价结果的客观性和真实性，达到绩效管理的目的。

3．混合评价。混合评价结合内部评价和外部评价的优势，以财政部门或预算部门为组织者，吸纳包括财政部门绩效评价专业人员、业务主管人员、人大政协专业委员会的委员以及审计、监察等部门人员、专家、第三方机构人员等组成评价工作小组开展绩效评价。混合评价中，发起评价工作的财政部门或预算部门作为评价主体，其他参与者通过自身专业优势协助配合评价主体开展工作，有利于体现评价结果的专业性和真实性。

三、加强对绩效评价工作的监管

绩效评价是对财政支出项目的监督和制约，其重要性不言而喻；而绩效评价工作本身做得好不好，其评价过程是否规范，评价结果是否可信，也是公众关心的问题。因此，对绩效评价工作本身的监管也是必不可少的。目前我国财政支出项目绩效评价工作主要由各个项目实施单位的管理部门来自评，即“自己评自己”，评价的主体与客体是同一的，由于缺乏外部监督，往往主观性较强，很难保证评价结果的客观性和真实性。而财政部门的重点评价以及第三方评价也会由于人为因素，造成绩效评价工作有失客观。要保证绩效评价工作的独立、公正，需要加强对绩效评价的监管。

1．人大（主要为人大各专门委员会）监管。各级人大作为最高权力机关，有权要求各级政府及其职能部门定期提供财政支出绩效报告，也有责任对财政支出配置和使用的效率、效益和有效性进行检查监督。在财政支出绩效评价中，各级人大及其专门委员会主要实施综合评价，并针对外交、国防、公共安全等特殊部门实施项目评价、单位评价和部门评价。

2．上级财政部门监督。财政部门内部应形成金字塔式的监督体系，将财政支出项目绩效评价工作作为考核下级财政部门的指标之一，通过重点核查、随机抽查及定期检查等方式加强对下级财政部门的监督。

3．公众监督。随着经济发展和公共财政体系的建立，各级政府的财政支出规模日益增大，影响面也在逐步扩大，公众越来越关注财政钱花得是否有效率，是浪费还是节约，投入产出比如何。公众对财政支出项目资金的使用情况享有知情权，要加强对绩效评价工作的监管，保证评价结果的客观真实，就必须将评价结果、评价过程以及评价指标体系等内容通过网络、报纸等媒体公布于众，有效发挥人民监督的作用。

4．独立第三方监督。与委托第三方评价不同，独立第三方监督是与政府无隶属关系的第三方组织依靠自身的力量，自行发起、组织实施、独立开展的对财政支出项目绩效评价或者对财政部门（或预算单位）公布的评价报告进行再评价。独立第三方评价以其独立于体制之外的超然态度和民间特性，给公民提供一个民主参与和评价政府的载体，会对政府造成舆论压力，使其更加注重公民的民主参与，改进自身服务。

[1]卢千里.财政支出绩效评价主体和评价指标设置新探.企业经济，2007年第6期.

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[5]五省市绩效监督联合课题组.澳大利亚财政支出绩效监督制度的借鉴与启示.域外视窗，2007年第9期.

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《笑脸迎春》 苏格