浅谈牧区草原征占用管理

文│王叶红（农业部对外经济合作中心）

郭金梅 顾自福（甘肃省肃南裕固族自治县农牧业委员会）

牧区丰富的生态资源，不仅是牧民赖以生存和发展的基础和生命线，也是整个草原牧区赖以生存和永续发展的命脉。

草原牧区由于特殊的地理位置和自然条件，涵盖了牧区其特有的生态环境和矿藏资源。既是草地生态区，也是水源涵养区，同时又是动植物和矿藏资源繁多的生态区。牧区丰富的生态资源，不仅是牧民赖以生存和发展的基础和生命线，也是整个草原牧区赖以生存和永续发展的命脉。这些资源的存在，对牧区的发展起着举足轻重的作用。特别在水源涵养、改善生态环境、保护水土、维护生态平衡、增加牧民收入等方面都有着十分重要的战略意义

纵观牧区矿山企业草原征占用管理工作，在县、乡、村各自的管理权限范围内，相关部门、单位做了大量工作，实现了对草原资源的最大保护，牧民合法权益的最大维护，重大项目、重大工程经营活动的正常顺利进行。但是，不可否认，矿山企业草原征占用管理工作仍然存在薄弱环节，其存在的问题不容忽视，其产生的根源值得研究。笔者针对草原征占用管理工作中存在的问题，提出几点对策和建议。

一、问题分析

1.草原征占用工作缺乏严格的变更登记。草原征用指国家为了兴建厂矿、铁路、公路、港口、水利、国防工程等建设的需要，依法将集体所有的草原收归国家使用的一项措施；其行为活动是依据法定程序、法定渠道和法定权限审核审批，依法给予农村集体经济组织及农牧民补偿后，将农牧民集体所有草原使用权收归国有的行政行为，其核心是草原使用权的转移。草原征用作为一种行政行为，在法律关系上具有以下四个特征：一是草原征用法律关系主体双方是特定的，征用方只能是国家，被征用方只能是所征草原的所有者，即农牧民集体；二是征用草原具有强制性；三是征用草原具有补偿性；四是征用草原将发生草原使用权转移，草原所有权仍然属于农民集体，征用条件结束需将草原交还给农民集体。

但是，牧区草原征用工作还缺乏严格的变更登记，一是征用方错位，误将草原征用方定位为企业而不是国家；二是误将草原征用中的草原补偿协议认定为企业与牧民之间补偿与被补偿的关系，而不是国家征用与被征用的关系，使国家征用草原具有的强制性无法体现；三是征用草原后，不办理草原利用和草原承包经营权和使用权的变更登记，承包经营权和草原使用权没有得到法律调整。

2.草原征占用管理粗放。承办工作政出多门，管理渠道紊乱，除草原监理部门办理草原征占用审核手续，国土部门审批手续外，个别乡、村以协调或维护牧民利益为由，越权行事，误将草原征占用工作的具体协调、协助办理变为直接办理，误将签订完草原补偿协议同等于进行了审核审批手续。

3.逃避草原管理。个别企业为了逃避缴纳国家规费和正常草原管理，只持国土部门的采矿证，讨好牧民，以所谓的与牧民处理好关系为由，在企业入驻后，任意提高草原补偿标准，与牧民私下签订草原补偿协议，在经营活动中，不顾全大局，以息事宁人的态度随意答应牧民的不合理要求，造成了重大项目、重大工程协调难，补偿难。

4.草原补偿费过低。牧区草原补偿费标准无统一规定，但是随着物价指数的提高，牧民获得草原补偿费的实物购买力确在下降，引起牧民对征用草原工作的不理解、不配合、不支持。

5.探矿、开矿信息不畅。在牧区草原上探矿、开矿活动长期以来以国土部门管理为主，但草原保护工作根据法定原则由草原监理单位承担，因探矿、开矿引发的草原纠纷由草原监理负责协调处理，事实形成了清楚的不负责，负责的不清楚，使矛盾沉淀，难以解决。

6.个别企业内部管理不到位。存在矿山道路不固化，两侧草原不同程度受到尘土污染；污水随意排放；以塑料袋为主的生活垃圾不集中收存处理；工程或采矿结束后，对生活区的环境不进行清理等问题，给牧民的生活、生产造成了一定的影响，给畜牧业发展埋下了隐患。

二、对策和建议

牧区社会经济的发展与繁荣，矿山企业功不可没；牧区民生的改善和保障，矿山企业的贡献人人皆知，牧区今后的经济发展和社会进步更离不开矿山企业的大发展和工业企业的技术进步。为企业提供宽松的发展环境，既是政府的义务，也是全社会的责任，加大对矿山企业的支持，为矿山企业提供宽松的发展环境，能够培植地方财源，实现地区的繁荣，社会的进步，民生的改善。

市场经济就是法治经济，基本健全的法规为草原征占用管理工作提供了依据。2003年修改的《草原法》在草原利用的章节中对征占用草原和草原补偿等问题有了明确的要求； 2006年农业部从征占用草原管理权限、具体要求和办理时限等方面出台了《草原征占用审核审批管理办法》；2012年10月22日最高人民法院审判委员会第1558次会议讨论通过了《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，对严肃草原执法提出了更高要求。

1.开展企业征占用草原工作的变更登记。国家提出利用5年时间进行土地确权发证登记，此项工作涉及范围广，企业多，时间长，法律、政策实施的要求严。建议从现在起，制定方案，县国土部门牵头，组织工信、环林、农牧等部门配合，开展试点，从源头治理，使牧民的草原承包经营权与企业的土地使用权产权明晰。

2.规范草原征占用管理的行为。遵循行政管理“法不授权则不行”的原则，一是严格草原管理与土地管理的界线，使草原管理与土地管理既不重叠，又不留缝；二是明确草原征占用管理的权限、具体要求和办理时限；三是明确协调、协助与主办、承办的关系，做到工作不越位、不错位。

3.加大执法力度，坚决制止企业通过不正当途径乱占滥用草原的行为。对牧民与企业私下签订草原补偿协议的行为，一律视为非法占用草原，视情节予以相应处理。

4.适度提高草原补偿费标准。在牧区没有出台统一的草原补偿费标准前，根据国家农用地分区域补偿费标准，建议国家随着物价指数的提高，制订新的草原补偿费标准，使牧民获得的草原补偿费的实物购买力不下降。

5.实现信息共享。地方政府招商引资涉及草原征占用的企业，在入驻前，要向草原监理单位提供有关信息，草原监理单位根据国家的相关规定和牧区的具体要求，积极稳妥的全过程参与协调办理具体手续和相关事务。

6.加强企业内部管理。应该定期不定期对企业的生产、生活环境保护进行检查，在对企业进行环境保护检查时，草原监理单位应该参与。引导企业搞好矿山道路的固化，降低尘土污染草原的程度；督促企业对生产、生活污水定点排放处理，对以塑料袋为主的生活垃圾应集中收存处理，工程或采矿结束后，按照人走后只留下脚印的要求，对生产、生活区的环境进行彻底清理。

7.加强县级草原监督管理机构。根据新形势、新任务、新要求，县级草原监督管理机构承担的草原管理、执法和防火任务逐渐加重，为了进一步强化县级草原监督管理机构的执法主体地位，建议将“县草原监理所”更名为“县草原监督管理局”，在适当增加编制，增加经费的基础上进一步调整充实和优化队伍结构。