法律援助代理受理机制的实践与分析

■刘玮琍 (上海市浦东新区司法局法律援助指导处)

法律援助代理受理机制是指法律援助中心授权部分律师事务所或者法律援助工作站对当事人提出的法律援助申请进行初审，经过初审认为符合法律援助条件的，作出审核意见并将材料转交法律援助中心，由法律援助中心作出是否给予法律援助的决定。实行代理受理制的目的是对处于紧急情况下的法律援助案件，律师事务所或工作站可以先行代理受理申请，经法律援助中心审核认为确实符合条件的，可以补办手续。经审核认为不符合条件的，不予办理援助手续。

当前，法律援助工作重点之一就是降低门槛、扩大援助范围，便民利民、为更多需要法律服务的当事人提供法律援助，为健全和完善中国法治社会建设创造条件。实行法律援助代理受理制有利于畅通援助渠道，方便当事人申请法律援助，更好地服务于社会弱势群体。

一、浦东新区的区域特点及实践模式

上海市浦东新区是上海地域最广、人口最多的一个辖区。其特点为外来务工人员多、流动性大，刑事民事案件多发，法律援助服务对象居全市之首。尽管浦东新区律师资源丰富、法律服务市场比较健全，但群众申请法律援助的渠道比较单一。主要渠道一是直接向浦东新区法律援中心申请，二是由基层法律援助工作站移送申请。因此，为了适应区域调整的新变化，进一步便利困难群众就近获得申请法律援助，我们重新梳理、完善法律援助网络，延伸法律援助触角，有条件、有步骤地试行法律援助代理受理制度。我们在成立各社团组织法律援助分中心的基础上，设立了专项法律援助工作站、优选一批骨干律师事务所作为法律援助代理受理点，形成了以区法律援助中心、6个社团法律援助分中心和37个法律援助工作站、5个农民工法律援助工作站、2个劳动仲裁法律援助工作站、1个新区看守所法律援助工作站等组成的立体网络架构，加之工会结对援助模式和老干部结对援助模式等，使法律援助的触角延伸到新区每一个角落。法律援助代理受理点是在健全网络的基础上，根据法律援助工作需要设立的受理法律援助申请的便民服务点，其工作职责是根据新区法律援助中心的授权，代为审查、受理法律援助申请，办理法律援助相关业务。

近年来，为进一步履行法律援助职责，浦东新区把法律援助代理受理制进一步扩展到新区律师事务所。充分发挥了浦东律师资源丰富 (共有218家律师事务所、3000多名注册律师)、分布面广等优势，牵线让更多的律师与困难群众结对，极大地方便了群众，调动了律师事务所积极性和主观能动性，弥补了浦东法律援助服务面广、人手不足的缺陷，使浦东法律援助插上飞速发展的翅膀，各项援助业务成倍增长。

二、法律援助代理受理机制的特点分析

(一)多点并举，便民利民

近年来，浦东法律援助中心一直将便民利民作为法援重点工作，先后在新区法院、劳动仲裁院、公安看守所、老干局、新区医调办、7大功能开发区工会等设立了法律援助工作站。结合不同的行业特点采取不同形式、灵活多变的结对模式，代理法律援助受理服务，使法律援助咨询量和案件受理量得到提升。如在新法院设专职工作人员，实现司法救助和法律援助的无缝对接。在新区劳动仲裁院，新区法律援助中心指定13家律师事务所分别在2个劳动仲裁受理点提供义务法律咨询，引导劳动者依法维权，同时协助申请法律援助，使许多文化水平不高、法律知识缺乏的外来务工人员受益。

2011年，按照2010年司法部关于开展值班律师试点工作的意见，浦东新区法律援助中心在新区看守所设立了值班律师工作室，主要为犯罪嫌疑人和被告及其家属提供法律咨询、代为申诉控告、申请取保候审、开展法制教育、申请法律援助等服务。2011年，应新区老干部局的要求，新区法律援助中心安排5家律师事务所与新区老干部局本部和4个老干部活动中心结对，开展结对法律援助工作。为了更好地做好扩大法律援助事项范围的工作，2012年上半年，浦东新区法律援助中心又与新区办、医调委合作，成立了医调委法律援助工作站，安排有从医背景的律师坐堂接待咨询，协助化解相关疑难医患纠纷，受到医调委和广大医患纠纷当事人的欢迎。同时新区法律援助中心还与新区总工会合作，在总工会和7个功能开发区联合工会开展结对援助工作，工作采取1+7模式，在新区总工会层面成立由10名律师组成的劳动者维权专家志愿团，并组织7家律师事务所与7个开发区工会结对，及时、灵活地为工会、劳动者提供法律帮助;律师还可应工会要求、参与劳资双方工资谈判、协商、职代会方案审定等多项法律服务。这些结对的律师事务所均有代理受理法律援助的权限，可以为申请人提供更为便捷的法律服务。

(二)延伸网络，推动法援

按照司法部关于开展法律援助便民服务和创先争优活动的要求，浦东新区法律援助中心因地制宜、创新机制、不断拓展法律援助便民服务新领域、新举措。除了建成横向到边、纵向到底的法律援助工作网络，还建立了系列专项法律援助工作站，逐渐形成和完善了律师代理受理、工作站转交申请、联络点联系申请三项工作机制，较好地发挥法律援助在司法救助、扶贫助弱和维护社会和谐中的作用。特别是2011年，浦东新区对代理受理工作进行了重点研究、重点落实并按步骤推进。一是设计了相关的工作制度，使浦东的代理受理工作运行规范。二是遴选一批政治合格、业务过硬的律师事务所作为代理受理点，首批20家律师事务所由此获得受理代理资格。自2011年7月18日授牌运行以来，取得了卓越的成效。特别是2012年，由律师事务所代理受理和街镇法律援助工作站移送的案件达2574件，占年度民事案件总数 (3291件)的78.23%，由新区看守所工作站 (值班律师工作室)代理受理刑事案件262件，约占刑事案件总数(1658件)的15.80%，法律援助代理受理已然成为浦东法律援助的主要受案渠道和增长方式。

(三)及时有效，服务社会

代理受理机制的实施，使法律援助机构能在第一时间受理需要援助的各类民、刑事案件和民事纠纷，能在第一时间为当事人提供有益的指导和帮助，正确引导当事人依法、合理维权。特别是一些疑难、复杂、群体性案件，法律援助工作者从法律的角度，分析纠纷产生的原因和背景，从兼顾纠纷双方的利益出发，从维护社会稳定的大局出发，依法合情合理、有序地引导当事双方进行调解。代理受理的案件采用援助调解的方式解决，结合必要的调查取证，使案件的处理时间明显缩短、效率显著提高。2012年，浦东新区法律援助中心共受理民事法律援助案件3291件，其中，以劳动仲裁和非诉调解方式解决有2680件，占已结案件总数的81.46%;通过诉讼方式解决的有611件，占18.54%，对维护社会和谐稳定起到了积极的作用，同时节约了大量的社会资源和司法资源。

对社会危害性较大的刑事案件，浦东新区法律援助中心按照司法部试点工作的要求，2010年在新区看守所设立值班律师工作室以来，对刑事案件的援助力度大大增强，特别是对公安侦察阶段的犯罪嫌疑人和被告，法律援助案件量由2011年的40件，增加到2012年的224件，同比援助率提高了460%，基本覆盖了所有公安侦察阶段未成年人，部分成年人也在此阶段得到免费的法律援助服务。从实体和程序上确保了当事人获得辩护的权利，对促进诉辨平衡、司法公正、定罪量刑的规范化起到积极的推动作用。

2006-2012年浦东新区刑事法律援助案件一览表

三、关于法律援助代理受理实践的几点思考

从上述法律援助受理代理机制的特点分析可以看出，在现阶段代理受理机制的优越性显而易见，但如何把握律师代理受理的条件范围?如何确保援助代理受理的程序规范?如何确保援助律师遵守相关的执业规定?如何确保当事人的合法权益?如何提高群众满意度?如何体现法律援助的政府责任?是各级法律援助机构在开展法律援助代理受理工作时应该认真思考的问题。笔者认为，要做好这项工作首先要处理好两个问题，即如何确保法律援助代理受理的程序规范，如何确保法律援助案件质量，维护法律援助的良好信誉。为此从总结上海市浦东新区的实践分析，应注意以下几点。

(一)规范先行和培训在先，严格程序

浦东新区法律援助中心在开展代理受理之前，进行了大量的调研，走访了相关律师事务所、基层法律援助工作站、新区劳动仲裁院、法院、检察院、公安看守所等部门，听取各部门对法律援助代理受理工作开展的意见，同时结合司法部2012年颁布的《办理法律援助案件程序规定》中对法律援助办理的程序要求，有针对性地设计有关制度进行规范。如，《律师事务所代理受理法律援助基本条件和工作要求》、《浦东新区法律援助代理受理点工作规定》、《浦东新区律师事务所代理受理法律援助案件工作流程》、《浦东新区法律援助中心代理受理法律援助申请工作制度》等，将代理受理的职责、范围、条件、经济困难的标准、办事依据、基本工作制度、代理受理流程、格式文书等作了明确规定，并制作专用的文件夹下发，使各律师事务所和代理受理点操作有规可依、有据可查，法律援助代理受理申请工作推进有力，规范有序。

(二)双重审查和严格审批，提高质量

为加强对案件质量的监管，进一步规范律师、基层法律工作者办理法律援助事项，我们做到统一标准、严格审查、限时审批。一是严格按照法律援助的相关规定，对申请人的身份信息、申请资格、诉讼请求、事实依据、是否经济困难、材料是否齐全等进行严格审核，一旦发现不全或有其他问题，即要求律师加以补正或拒批。二是对于律师事务所代理受理的法律援助申请，要求由律师事务所主任签署意见后在48小时内转交法律援助中心，实行双重审核把关。三是对于法律援助案件，承办律师不得擅自转委托。四是定期召开代理受理工作会议，总结经验，查找工作中的问题，并联合相关部门加以改进，确保代理受理各环节畅通、规范、有序。如制作法律援助代理受理工作牌、专用工作证、公开法律援助律师信息、依法维权引导、监督途径电话等，使站点工作更趋规范高效，便民利民更具实效。

(三)强调程序和实体审查，全面考核

为了全面了解和掌握法律援助代理受理工作情况，提高法律援助质量，自2011年8月，浦东新区法律援助中心加强了对律师申报结案的法律援助案件结案材料的审查，由原先的程序性审查变更为程序性审查和实体审查相结合。对受援人的回访由此前的随机抽访改为能访则访 (民事案件要求每案必访)。即通过对结案材料的实体审查来了解律师法律援助工作情况及效果，通过电话对可访对象进行回访来了解律师法律援助服务质量，并将上述两项内容作为核定律师办案补贴标准的重要依据。同时定期、主动听取办案机关对律师办理法律援助案件质量的意见和建议，结合日常的受援人意见反馈、群众满意度测评、年度案件质量检查、受援人座谈会和法律援助工作座谈会等，对律师办理法律援助案件的服务态度、业务水平、执业纪律等情况进行综合考评，遇有一次投诉，口头警告，两次投诉，经查实有据的，轻者取消法律援助律师资格，重者提交律师行业协会，按照相关规定进行处罚。

在全面考评的基础上，严格把握案件补贴的发放。结合上海市三项标准的动态调整，法律援助中心及时制定了《浦东新区法律援助办案补贴标准》及《实施细则》下发实施。该《标准》及《实施细则》针对刑事案件和民事案件以案件处理程序的不同，规定了不同的付费标准，同时针对服务质量的优劣和结案归档时间的长短确定了不同的奖惩措施，努力实现办案补贴计发标准的科学化，形成了浦东法律援助律师代理受理严把入口、重在审核、规范实施、质量上乘的运行模式。