鼎新革故 改变中国十八届三中全会《决定》亮点解读

文/上海社会科学院经济研究所副所长 沈开艳

鼎新革故 改变中国十八届三中全会《决定》亮点解读

文/上海社会科学院经济研究所副所长 沈开艳

不出所料，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在全会闭幕后的第三天就正式面世了。习近平总书记受中央政治局委托对《决定》从酝酿、起草到最后正式成文所作的非常详尽的说明也经由官媒向社会正式公布。因此，真要说是对《决定》作一个比较精准的解读，其实习总书记的“说明”就是最好的材料。当然，作为一个长期从事经济研究的学者来说，本次《决定》的诸多内容确实是非常值得关注、值得赞赏和值得研究的。

一、全面深化改革的总部署、总动员

与以往各次三中全会所作的决定相似，本次十八届三中全会的《决定》也主要侧重在经济领域，以改革为主线，突出了全面深化改革的新举措。从《决定》的总体框架结构上看，全会决定以当前亟待解决的重大问题为提领，按条条谋篇布局。除引言和结束语外，共16个部分，分三大板块，分别是总论、分论和组织领导。总论主要阐述全面深化改革的重大意义、指导思想、总体思路。分论则由“五加一”内容组成，也即从经济、政治、文化、社会、生态文明这“五位一体”的建设，加上国防和军队共六大方面15个领域60项具体任务加以阐述。最后的组织领导则主要阐述加强和改善党对全面深化改革的领导。分论部分构成了整个《决定》的核心内涵，也是改革的主要内容。

从对《决定》的总体感觉讲，我认为这次十八届三中全会《决定》的特点主要有以下几方面：

一是有全局性。《决定》的主题是“全面深化改革”，包括了经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队改革、党的建设制度改革，而不是就某一方面的改革作出决议。这既与十八大报告中提出的“五位一体”总体布局相一致，又与当前改革进入攻坚期、进入深水区后所面临的经济、社会等各方面多重问题多重矛盾的现实相呼应，只有更加注重改革的全局性、系统性、协同性，坚持全面改革，才能破解中国发展中的现实问题，才能继续深化改革。

二是有理论性。许多人读罢《决定》后的感觉就是问题意识特别强，以问题为导向，各个领域改革的基本理念、基本思想在《决定》中都得到了充分体现，形成了改革理论和政策的一系列新的重大突破，不仅对中国特色社会主义经济理论的发展有巨大的贡献，对推动中国特色社会主义事业发展同样将产生重大而深远的影响。比如，《决定》中将原来一直主张的“市场在资源配置过程中起基础性作用”深化为“起决定性作用”，这便是经济理论上的重大推进。“理论创新对实践创新具有重大先导作用，全面深化改革必须以理论创新为先导”。

三是有时间表。《决定》的时间设计明确是到2020年，按此时间段提出改革任务，布局全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图，并要求到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，因此，《决定》是全面深化改革的一次总部署、总动员。

四是重点突出。从涉及到的条目来看，经济领域的改革相对于其他领域改革内容更多，占到了所有15条中的6条，是改革的重点。这主要是因为我国当前仍然是一个发展中的大国，经济发展又进入了结构调整和增长动力的转型期，需要跨越“中等收入陷阱”，因此，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展，仍然是一切工作的首要任务。

二、市场在资源配置中起决定性作用

十八届三中全会《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”

如何理解“使市场在资源配置中起决定性作用”？习近平总书记在对《决定》所作的说明中明确指出，“这是这次全会决定提出的一个重大理论观点”。这是因为，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。1992年党的十四大召开，大会首创性地提出了“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”这一重大的理论突破对我国20多年来的改革开放和市场经济运行起了极其重要的作用。如今，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场化程度大幅度提高，经济社会发展又进入了一个新的转型发展时期，需要在完善社会主义市场经济体制上有新的理论来解释社会现象、排解社会问题、指导社会实践。“市场在资源配置中起决定性作用”的重要论断，抓住了社会主义市场经济体制的本质特征，也点出了我国当前经济运行中的突出问题，那就是政府对市场的干预太多、对资源的直接配置太多，许多经济发展中出现的问题，比如产能过剩、国企不活、价格机制扭曲、城镇化过速、地方政府债务风险巨大、生态环境破坏等与此相关。今后，凡是市场能为的都交给市场所为，其他力量可以影响和引导资源配置，但起决定性作用的只有市场。

正如习总书记所说：理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。作出“使市场在资源配置中起决定性作用”的定位，有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。

三、混合所有制经济内涵深刻

《决定》在谈到“坚持和完善基本经济制度”时特别指出，要积极发展混合所有制经济，指出国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。要“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”这是对十五大以来以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的又一深化发展。

非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。但是长期以来，非公经济在权利平等、机会平等、规则平等方面并未享有与国有企业同等的待遇，当前经济运行中还存在着许多对非公有制经济各种形式的不合理规定，存在各种隐性壁垒，许多特许经营领域是不对非公企业开放的。另一方面，许多企业家都表示，目前国有机制已不能适应市场需求，国有企业改革势在必行。现在的国有体制是不能完全适应市场要求的，因此建立更加灵活、管理更加有效的体制势在必行。国企应解放思想，打破传统的管理机制。这次《决定》允许非国有资本参股国有资本投资项目，允许混合所有制经济实行企业员工持股，不明确规定国有和民营参股比例，意味着除去四大国有银行等重点企业，在竞争性企业中，国有和民营企业都有机会控股；意味着既要发展国有资本控股的混合所有制经济，也要鼓励发展非公有制资本控股的混合所有制经济。

发展混合所有制意味着中央将下决心打破国有企业的垄断，让国有和民营企业在相同的市场环境下共同发展。《决定》一是在功能定位上明确了公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础；二是在产权保护上明确提出了公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；三是在政策待遇上强调了坚持权利平等、机会平等、规则平等，实行统一的市场准入制度；鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度。这是经济改革的重大突破，是为国企发展注入新活力的强有力措施，也将有力推动非公有制经济健康发展。正如习总书记所说：积极发展混合所有制经济，是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和有力举措。

四、央地财税关系：财力与事权相匹配

财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这次《决定》在完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性方面，对财税体制作了进一步深化改革。

1994年，我国启动了生产型增值税制度改革，并形成了生产型增值税和消费型营业税并存的格局，这一税制改革对实现政府财力增强和经济快速发展的双赢目标发挥了重要作用。2012年，上海、北京、天津、江苏等省市开展了营业税改征增值税试点，2013年全国推开。这一重大的制度创新产生了包括推动就业、转变经济发展方式等在内的诸多正向联动效应。但是，由于目前试点行业覆盖面还不广，而且又存在央地财权、事权重新合理划分的问题，亟需构建一套能适应经济发展方式转变、推进基本公共服务均等化、更好发挥中央和地方两个积极性、促进经济社会持续健康发展的、完善健全的现代财税体制。所以这次全面深化改革中，财税体制改革便成为了其中的一个重点，财政的作用被大大提升，财政的经济功能和社会功能得到了并重。主要涉及改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度等。

在改进预算管理制度方面，将实施重点支出同财政收支增幅或生产总值的脱钩，同时建立跨年度预算平衡机制，建立政府综合财务报告制度，建立中央和地方政府债务管理及风险预警机制。在完善税收制度方面，则主要将推进增值税改革，简化税率。由于营业税改征增值税之后，地方政府缺少了主税种，地方财力将受到严重影响。为了解决这一问题，这次的《决定》提出了要逐步完善地方税体系，主要是通过房产税和资源税、消费税等税制改革，逐渐提高地方政府财政自给能力。在中央政府、地方政府的主要财政来源得到保障的情况下，接下来需要改革或理顺的便是中央和地方的事权和责任协调适应的问题。目的是保持现有中央和地方财力格局的总体稳定，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，进一步调动中央和地方两个积极性。

11月5日上午，上海市人民检察院派驻中国（上海）自由贸易试验区检察室举行挂牌仪式。

挂牌仪式由浦东新区检察院党组书记、检察长陈宝富主持。市检察院党组成员、政治部主任徐金贵宣读《关于设立上海市人民检察院派驻中国（上海）自由贸易试验区检察室的决定》。中国（上海）自由贸易试验区管委会党组成员、副主任王辛翎和市院党组副书记、副检察长陈辐宽先后作了讲话。市检察院检察长陈旭、浦东新区区委副书记胡佩艳、中国（上海）自由贸易试验区管委会副主任王辛翎共同为自贸区检察室揭牌。

中国（上海）自贸试验区于9月底正式运行。上海市检察院积极响应自贸试验区建设这一国家战略，专门设立派驻检察室并委托浦东新区检察院管理，将为自贸试验区建设国际化、法治化的营商环境提供法治保障，满足自贸试验区建设对司法服务的需求。

（文·图/顾清莉 ）

五、土地同权同价保障农民收益

《决定》在多处提到并强调了土地市场问题。一是在谈到现代市场体系时提出了要“建立城乡统一的建设用地市场”，二是在谈到城乡发展一体化的体制机制时提出了要“加快构建新型农业经营体系”，“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。

长期以来，我国农村集体建设用地的征用者都是地方政府，由于农村建设用地的集中程度很低，地方政府可以用非常低廉的征地价格从农民手中买到土地，转而再以高昂的市场价格换手，一进一出、一低一高，肥了地方政府的腰包、亏了农民群众的利益。很多时候由于土地价差的高额利诱，腐败问题也由此滋生。现在一旦城乡统一的建设用地市场建立，农民在符合规划和用途管制的前提下，可以将农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。农民手上原来那块“并不值钱”的黄土地一下子成为一块自身价格高、流动性强、增值前景大的金土地，这对农民来说是一份看得见摸得着的巨额财富，农民的个人收益因此提高。

另一方面，由于我国的城乡土地所有制存在国有、集体两种性质，在土地的使用、转让、交易、收益处分等方面就产生了各种各样的问题和矛盾。这也是导致我国城乡发展不平衡、城乡二元结构长期存在、城乡发展差距不断拉大的重要原因，更引发了我国经济社会发展中的一些突出矛盾。这次的十八届三中全会《决定》充分认识到了这一问题，在农村土地改革方面有了新的动作、新的推进。一是稳定土地承包关系，维护农民的土地承包经营权，农民可以将自己的承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权作抵押、担保进行市场交易，也可以承包经营权入股发展农业产业化经营。而且土地的承包经营权可以在公开市场上向各种市场主体如专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业进行流转。这样做的目的是为了盘活土地资源，提高资本收益，使农民获益，并进一步推动要素生产力升级。二是在推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置方面，提出要保障农民公平分享土地增值的收益。这样农民在土地转让的过程中就能分享到未来土地价格上涨带来的收益，而不全部由土地接受方一方独享，这不仅确保了农民的土地收益权，更在很大程度上解决了因土地价格波动和收益分配不合理带来的诸多社会矛盾和社会冲突。三是在发展城镇化的体制机制方面，将从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

凝心聚力 共促改革热烈祝贺十八届三中全会召开

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