新型农村社会养老保险政策议程模式研究——基于多源流理论框架的解释

鲁 全，邬 嫣

(中国人民大学 中国社会保障研究中心，北京 100872)

一、问题的提出

2009年9月，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《意见》)，正式开始新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)的试点。《意见》规定，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，社会统筹与个人账户相结合的新农保制度。2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，计划于2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。①该计划提前8年，于2012年年底实现了新农保制度的全覆盖。然而，这并非是中国政府第一次尝试建立农民养老保障制度，民政部曾于1992年颁布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，试行由个人缴费和集体补助共同形成的，完全积累式的农民养老保障制度，但因缺乏互助共济等原因导致农民参保积极性不高，实施效果不佳而不了了之。新农保制度的出台是农民养老问题时隔17年之后，再次被提上政府的议事日程。

农民的养老问题并不是近几年才出现的社会问题，农民的养老需求也从未消失过，它一直是公众、学者普遍关心并且呼吁决策者能加以解决的重要社会问题之一。那么，是什么原因促使农民养老保险制度在2009年被重新提上了中央政府的议事日程?农民养老保险制度被重新提上政策议程的过程是单一力量的结果还是多种力量共同作用的结果?现阶段，国内学者对新农保制度的研究成果大多集中于新农保制度的可行性、实施过程中的问题以及对实施效果的评价等方面，尚没有研究成果对上述问题进行全面回答。在社会建设日益重要的背景下，将新农保制度作为一个典型的社会政策个案，进行全面的分析和全过程的解构，对其政策议程模式进行探究，必将有利于了解当前社会经济条件下，不同社会政策主体的利益结构和行动逻辑，有利于理解中国的社会政策过程。本文即从社会政策议程的视角出发，运用多源流政策议程分析框架，分析新农保制度被提上政策议程的过程和影响因素。

二、分析框架:政策议程的多源流理论

政策过程分析(Policy Process)框架是政策科学领域发展最成熟、应用最广泛的分析工具。迄今为止，它仍然是了解政策过程的最成熟和最有影响的途径。政策议程(Policy Agenda Setting)是政策过程的初始阶段，其核心研究内容在于政策问题是如何被列入决策者的议事日程的。在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求便构成了政策议程［1］。在有关政策议程的分析框架中，约翰·金登(J.Kingdon)的多源流理论是一个较为全面、系统的分析模式，为我们研究政策议程提供了一个很好的视角。

多源流框架(Multiple-streams Framework)是金登在扬弃了全面理性决策、渐进主义决策和垃圾桶决策模式后，提出来的一个修正模式，首先出现在他1984年出版的《议程、备选方案和公共政策》一书中。在金登看来，政策议程的设定是问题溪流(Problem Stream)、政治溪流(Political Stream)和政策溪流(Policy Stream)汇聚之后，共同作用的结果，除此之外，偶发性的政策窗口事件(Policy Window)在政策议程中发挥着重要的作用。这三大溪流是彼此独立的，具有各自的动力机制和特点。

首先是问题溪流。问题并不是通过某种政治压力而反映出来的，而是某些指标清楚地显示了问题的存在［2］。也就是说，问题是客观存在的，但问题是否被决策者所重视，则取决于决策者的利益结构、问题的严重程度以及现行政策的有效性。其次是政策溪流。各种各样的主张和方案汇聚成金登所谓的“政策原汤”(Policy Soup)，这些方案往往是由政策共同体中的成员提出，其中包括官僚机构负责人、国家政策(包括中央政策和地方政策)的制定者、独立学者等。他们各自在这个政策共同体中传播自己的政策方案，以期对决策产生影响。通常情况下，政策方案都是在不断讨论和妥协中逐渐形成的。其间，专业人士要试图“软化”议案的反对者以及普通公众。方案要想获得人们的接纳就必须符合技术可行性和价值可行性。难以操作的建议生存下来的可能性较小，与决策者的价值观念不一样的建议也很少被考虑采用。最后是政治溪流。在政治溪流中的国民情绪、不同层级行政机构的态度及利益集团的压力等都会对议程的确立产生影响。在政治溪流中，金登把相关利益者分为可见的参与者和潜在的参与者。可见的参与者包括政府首脑、官僚机构的高级官员以及政党负责人等角色。如果一个政策问题是由可见的参与者提出的话，那么它被提上政府议程的机会就会增加，如果一个政策问题被这些人忽略的话，那么它被提上政府议程的机会就会减少。

对于大多数的政策问题而言，这三股独立的溪流都会长期存在，但只有当政策窗口打开时，政策问题才会被提上政策议程。政策窗口的出现是政策建议的倡导者促使政策问题受到决策者特别关注的机会，也是他们提出其政策方案的最佳时机。政策窗口往往稍纵即逝，如果失去了一次机会，就必须等待下一次机会。政策窗口的概念类似于格斯顿(Larry N.Gesron)提出的触发机制或者安德森(James E.Anderson)提出的触发器，即公共议程上升到政府议程的必要条件和催化剂。①拉雷·N.格斯顿(Larry N.Gesron)在《Public Policy Making:Process and Principles》中提出触发机制理论;詹姆斯·E.安德森(James E.Anderson)在《Cases in Public Policy-Making》中提出公共议程上升到政府议程的必要条件之一是具有触发器。图1 显示了金登的多源流分析框架。

本文将利用多源流理论分析框架，对新农保制度的政策议程过程进行详细分析，以回答本文第一部分所提出的问题。其中，在问题溪流部分，文章将分析日益严重的农民养老问题。在政策溪流部分，文章将分析学者的政策研究成果、地方政府农民养老保险的试点经验以及其他养老保险制度的影响等漂浮在“政策原汤”周围的各种备选方案。在政治溪流中，文章将分析中央政府、地方政府等相关利益主体的利益结构与改革意愿。最后，文章将结合当时的社会经济背景，尝试找到“政策之窗”，从而全面解释新农保制度的政策议程是如何成功设立的。

图1 多源流分析框架示意图

三、新农保制度的政策议程分析

1.新农保制度政策议程中的问题溪流:日益严峻的农民养老问题

2000年，中国正式进入老龄化国家行列。中国的人口老龄化体现出速度快、规模大以及城乡差异三个基本特征。首先，中国的人口老龄化速度较快。在过去的20年里，全世界的老年人口抚养比从1990年的10.15% 上升到了2011年的11.71%，增长率达到15%，欧盟国家和OECD 国家同期的增长率分别为27.5%和27.6%，而同期中国老年人口的扶养比从1990年的8.99%上升到了2011年的11.54%，增长率高达28.2%。①这里的老年人口抚养比采取世界银行的标准，即65 岁及以上老年人口占劳动力年龄人口的比重。数据来源于世界银行数据库http://data.worldbank.org/。其次，中国的老年人口规模大。中国是全世界唯一一个老年人口超过1 亿人的国家。统计数据显示，截至2011年底，60 岁及以上老年人口达到1.85亿，其中65 岁及以上老年人达到1.05 亿，预计到2013年底，60 岁及以上老年人口数量将突破2 亿。中国人口老龄化呈现出的另一个显著特征是城乡差异大，根据2006年全国老龄办组织开展的调查结果显示，74%的老年人居住在农村，同时，由于计划生育政策的实施以及农村剩余劳动力大规模地向城镇流动，农村地区的实际老龄化程度要远远高于城镇。

伴随着农村人口老龄化程度的不断加深，传统养老方式的有效性却在大大下降:首先，土地的养老保障功能弱化。土地作为一种重要的生产资料，在农业社会中扮演着重要的角色，它不仅是广大农民最基本的生活来源，而且是农村养老的基础。因为当农村老年人没有足够的非农就业机会和非农收入时，在很大程度上必须依靠土地收获物供给其基本生活资料，或者以土地收入作为维持生活和抵御风险的主要手段［3］。然而，随着工业化、城镇化进程的加快，农民占有土地的数量在不断缩小，再加上农产品价格的下降，种地成本的增加和土地流转价格较低等原因，导致土地效益下降，农业收入占农民纯收入的比重从1990年的50%下降到2011年的27%，农村土地养老支持功能逐渐弱化。其次，家庭的养老保障功能弱化。随着大规模的农村剩余劳动力进入城镇，农村家庭的规模逐步缩小，数据显示，农村家庭平均每户的常住人口从2000年的4.2 人下降到2011年的3.9 人。虽然外出打工的子女会将收入的一部分寄回，但并未成为农村留守老人的主要经济来源，40%以上的农村留守老人处于贫困线以下［4］。与此同时，农村居民的消费价格指数却在不断提高，数据显示，农村居民消费价格指数从2001年至2011年上升了31.5%。由此可见，农村老年人的经济保障水平是在不断下降的。不仅如此，随着女性劳动参与率的提高，农村老年人的服务保障水平也有所下降。

根据以上的分析可以发现，伴随着20世纪末快速的工业化和城镇化进程，中国农民的养老问题在21世纪初就开始凸现，并且该问题的日趋严重化呈现出了“线性”的特征，并没有证据显示，农民的养老需求在2008年(即国家开始实施新农保制度的前一年)发生了急剧性的增长。也就是说，新农保政策议程过程中的问题溪流早已存在，农民养老问题的日趋严重仅仅是新农保制度被提上议事日程的一个必要而非充分因素。

2.新农保政策议程中的政策溪流:丰富的备选方案

政策溪流是指针对政策问题的备选方案，上一节的分析指出，农民养老需求的问题溪流一直存在，那么针对这个政策问题的备选方案是否存在呢?下面，本文将从学者的研究成果、地方政府的政策实践以及其他群体养老保险的制度安排三个角度去考察新农保政策议程中的政策溪流。

在“政策原汤”的周围，漂浮着各种思想，它们相互碰撞，形成政策议程的备选方案。在议程设定和方案选择阶段，专家的作用最为突出。专家在政策参与过程中总是试图选择最有效的行动模式去实现影响力［5］，而提高影响力的主要方式就是提出针对政策问题的备选方案。学者对于农民养老保险的研究可以追溯到20世纪80年代末［6］。2002年之后，学术界对农民养老问题的关注持续升温。从数量上看，我们以“农民养老”和“农村养老”为关键词，在中国知网上进行了检索，其文献数量如图2 所示，在2008年，研究农民养老问题的文献数量已经接近100 篇。在这些文献中，不仅有有关农民养老保险制度重要性和必要性的论述［7］，也有对地方农民养老保险制度实践的介绍和模式的总结［8］，还有不少文献对农民养老保险制度提出了政策建议，既有学者建议采取完全积累的个人账户模式［9］，也有学者建议将个人账户制度与社会统筹制度相结合［10］。由此可见，丰富的研究成果为新农保制度的出台奠定了坚实的理论基础。

图2 有关农民养老保险的文献数量(1994—2008)

虽然中央政府在2009年才正式启动农民养老保险的政策议程，但是地方政府的政策实践却从未停止过。与中国经济制度改革中，地方政府充当“第一集团”的角色类似，随着地方民众改善民生需求的日益提升，中央政府对地方政府政绩考评指标的转变，以及地方政府可支配财政资源的逐步丰富，很多地方政府结合当地的社会经济发展状况，开展了建立农民养老保障制度的地方实践。截至2005年底，全国已有31个省、直辖市、自治区的1 900个县(市、区、旗)开展了农村养老保险工作，5 441 万农民参保，积累保险基金约310 亿元，301 万参保农民领取养老金，当年支付养老保险金21 亿元。其中，具有代表性的包括苏南模式、东莞模式、北京模式、宝鸡模式等［11］。很多学者认为，宝鸡模式最后为中央政府所采用，成为全国新农保制度的蓝本。从制度模式上看，根据2007年上半年出台的《宝鸡市新型农村社会养老保险试行办法》中的规定，以政府全额出资的基础养老金和由个人缴费、集体补助与政府补贴共同构成的个人账户制度相结合的农民养老保险模式的确与2009年中央政府出台的新农保制度框架如出一辙。但是从地方政策实践的时间上看，宝鸡并非是最早提出并实践“统账结合”模式的城市。江苏省常熟市2001年出台的《常熟市农村养老保险暂行规定》就规定农民养老金由统筹和个人账户两部分构成。①常熟模式与宝鸡模式的差别在于，常熟模式下农民领取统筹账户养老金需要以缴费为前提，从而具备保险的属性，而宝鸡模式下的基础养老金则不以缴费为前提，属于非缴费型老年津贴。以上的事实充分表明，地方政府已经在新农保政策实践领域积累了丰富的经验，为中央政府提供了多样的备选方案。

除此之外，城镇职工养老保险制度也为农民养老保险制度模式的选择提供了相对成熟的备选方案。1995年，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，要求建立统账结合的职工基本养老保险制度，并于1997年统一制度模式。统账结合的职工基本养老保险制度是中国在充分借鉴国际经验的基础上，实现的一种制度创新，它既强调互助共济、责任共担，也明确了个人责任，有利于贯彻公平与效率相结合的原则。虽然制度在运行过程中出现了空账等问题，但制度总体运行平稳，基金状况良好，管理经办也积累了较为丰富的经验，为农民养老保险制度模式的选择提供了一个有益的参考。

根据以上的分析可以发现，面对农民养老保险的问题溪流，政策溪流是非常丰富的，并且长期存在着。无论是学者的研究成果、地方政府的丰富实践还是既有的针对其他群体的养老保险制度都是农民养老保险制度可供选择的政策方案，并且从最后的政策选择结果看，也的确是采纳了其中的备选方案。②新型农村社会养老保险制度最后采取了统账结合的模式，这种模式既是部分学者推荐的模式，也有常熟、宝鸡等地方实践的基础，而且从制度结构看，与城镇职工的制度也基本一致。但并没有证据显示，这种模式对于农民的匹配性在2009年之前得到了特别的证实，也就是说，农民养老保险制度没有被提上议事日程并不是因为缺乏备选方案。

3.新农保政策议程中的政治溪流:各级政府积极的改革态度

政策议程中的政治溪流是指相关利益群体在制度改革过程中的态度及其相互作用。政治溪流中各种力量表达着不同的政治诉求，它们通常作为一种力量推动或阻碍政策议程的进行。在传统的政策议程框架中，西方学者往往把政府、公民社会、企业组织作为相关利益者，对其行为进行分析。但与西方的政策议程不同，中国的社会政策过程是一个“内输入”的过程［12］，即该过程主要发生在行政体制内部。有鉴于此，该部分主要分析中央政府和地方政府在新农保政策议程中的态度。

在单一制国家，中央政府以全国范围内的政治稳定、社会繁荣和经济持续发展为基本目标，是全国统一性制度的最终责任承担者，它兼顾政治、经济、社会、文化等领域的综合运行与发展状况。如果将制度变革对政府利益产生的影响区分为对宏观社会经济产生的影响和对政府内部职能结构产生的影响两种类型的话，中央政府的最终利益结构取决于前者，而非后者，也就是说，即使政策变革导致中央政府承担更多的责任和更少的权利，但只要制度变革有利于宏观社会经济的发展，那么中央政府也倾向于发起变革［13］。由此可见，中央政府对一项制度变革的动力主要取决于该制度对宏观社会经济的影响。农民养老保险应对农民因年老而导致的收入下降风险，它不仅仅关系到农民本身的利益，也对农村家庭结构的稳定，农民家庭购买力的提高，以及更好地支持城镇化与工业化的进程有着重要的作用，因此，农民养老问题是一个涉及宏观社会经济稳定与可持续发展的重要问题。实践也充分说明，中央政府对解决农民养老问题高度关注，例如，2002年11月，党的十六大报告提出:“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”;2006年初在《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出:“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”等。

在单一制的国家，地方政府的角色相对复杂，它一方面是辖区内的行政主管机构，从而需要对当地的立法机构负责，但另一方面又是中央政府的派出机构，从而要对上级行政机构负责，因此中国地方政府的行动策略与利益结构在很大程度上取决于中央政府的业绩考评指标。在很长一段时间内，由于中央政府更加重视经济增长，导致地方政府更加注重辖区内的经济发展，而相对忽视社会经济的均衡发展，包括农民养老保险制度在内的民生建设在地方政府的政策议程中并不占有优势地位。但随着科学发展观、城乡统筹发展等执政理念的变化和由此带来的中央政府对地方政府绩效考评指标的变化，以及地方政府可支配财力的不断增强，地方政府开始越来越多地将财力用于包括农民养老保险在内的民生领域，这种变化不仅仅体现在东部经济发达地区，也同样体现在中西部地区。但是，由于养老保险制度涉及人群广、跨越时间长，在各个国家都是由中央政府承担建立与改革的主要责任，因此地方政府在财力较充沛的情况下，也只会致力于辖区内农民养老问题的解决，而无力推动全国范围内农民养老保险制度的改革，即地方政府会扮演改革支持者的角色，而非改革设计者与推动者的角色。

四、新农保政策议程中的政策之窗:全球金融危机与中国经济增长转型

以上根据多源流分析框架，从问题溪流、政策溪流和政治溪流三个方面对农民养老保险制度进行了具体分析，可以得出的基本结论是，随着中国老龄化和城镇化的进程，农民养老问题已经日益突出。针对这样的政策需求，理论学术界提出了积极的政策建议、地方政府进行了丰富的政策实践、城镇职工养老保险制度也提供了备选方案，他们共同构成了丰富的政策溪流。面对严重的问题和丰富的备选方案，中央政府和地方政府作为政策议程中的重要主体，也都具有积极的改革态度。但为何在“万事俱备”的情况下，农民养老保险制度改革直到2009年才正式进入政策议程，促使其进入政策议程的“东风”是什么?这就是所谓的“政策之窗”。政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。问题溪流、政策溪流和政治溪流最后在政策窗口汇聚，进而触发政策议程。

笔者认为，新农保制度政策议程中的“政策之窗”是爆发于2008年的全球金融危机和由此引致的中国经济增长方式转型。这一事件的发生促使农民养老问题从一个涉及部分群体利益的局部问题转变为涉及国家经济增长方式转变与经济社会长期可持续发展的宏观问题，进而使得中央政府对农民养老保险制度的重要性有了新的和全面的认识，并最终促成了新农保制度的出台。2008年全球金融危机爆发之后，世界经济形势低迷，外部需求迅速下降，扩大内需成为解决中国产能过剩、实现经济增长转型与可持续发展的首要途径。提振国民消费需求既需要提高居民收入，更需要解除国民的后顾之忧。作为免除国民后顾之忧的重要制度安排，养老保障体系的完善程度与居民消费对国民经济增长的贡献率之间呈正相关关系，历史经验说明，当社会保障制度建设步伐较快时，居民无后顾之忧，消费对经济拉动的贡献较大;当社会保障制度无法有效化解居民所面临的风险时，人们就会降低即期消费，消费支出对经济拉动的贡献也因此较小［14］。

就中国的情况而言，一方面，城乡居民消费支出严重失衡。统计数据显示，农村居民人均消费支出仅占城镇居民人均消费支出的30%左右，农村居民巨大的消费潜力未能得到充分挖掘。另一方面，农村经济生活中的不确定因素却在不断增加，由于缺乏完善的社会保障制度，农民不得不提高储蓄比例，以防遭遇年老、疾病等风险，这在很大程度上制约了农村居民的即期消费。因此，转变经济增长方式，实现中国经济的长期可持续发展关键在于提振消费，提振消费关键在于开发广大的农村消费市场，而解除农民的后顾之忧则是确保农民敢于消费、愿意消费的必要条件。在这样的背景下，农民养老问题的性质发生了根本的变化，它从仅仅涉及农村老年人收入的局部社会经济问题转变为涉及国家经济增长方式转变与可持续发展的宏观社会经济问题。随着问题性质的变化，其在中央政府政策议程中的位置也因此发生明显变化，中央政府更加关切并希望通过建立新农保制度，解除农民的后顾之忧，从而提振消费，促进经济发展，于是开启了农民养老保险制度的政策议程，在既有的政策方案中进行选择之后，建立了统账结合的新型农村社会养老保险制度。

总 结

2009年新型农村社会养老保险制度的出台具有划时代的意义，是中国农民社会保障制度建设的标志性事件。从政策过程的视角看，它的出台是在特定的历史背景下，多种力量共同作用的结果。中国快速的城镇化和老龄化进程，以及传统的家庭与土地保障功能的弱化使农民养老的问题日益严峻，问题溪流可谓是“暗流涌动”;面对这样的政策需求，理论研究者、地方政府分别在理论上和实践中进行大胆论证和积极实践，而城镇职工基本养老保险制度统账结合的模式也提供了备选方案，政策溪流可谓是“汹涌充沛”;中央政府和地方政府对新农保制度建设一直表现出积极的态度，但新农保在中央政府政策议程中的位置并不靠前，地方政府则扮演着支持者而非推动者的角色，政治溪流可谓是“蓄势待发”。2008年爆发的全球金融危机和由此引致的中国经济增长方式的转型是新农保制度政策议程启动的政策之窗，它促使农民养老问题从一个涉及部分人群的局部问题转变为涉及国家经济长期可持续发展的宏观战略问题，问题溪流得以进一步爆发，中央政府对农民养老问题的认识也全面升级，改革的政治动机愈发强烈，而充分的政策溪流随即提供了可行的政策方案，新农保制度因此应运而生。

回顾新农保制度的政策过程，我们可以得出以下三个结论:第一，从开启政策议程的动机上看，中央政府对农民养老问题性质看法的转变是促使新农保政策议程开启的关键，当农民养老问题涉及国家经济转型与可持发展的问题时，其重要性程度随之提高，这说明中国的社会保障制度改革具备“生产型福利”模式的基本特征，即社会保障制度的建立与改革往往以促进经济发展为目标。第二，从政策议程的主体上看，虽然农民是新农保制度的潜在受益者，但该群体因缺乏代言人而无法直接对政策议程产生影响，地方政府虽然有政策实践，但也仅局限于辖区范围内，而无力成为全国性制度的推动者。因此，与经济政策的创新主体不同，中央政府应当成为中国社会政策的主要推动者和改革者。第三，从开启政策议程的诱因上看，并非是政策需求(农民养老需求)诱致了新农保制度的出台，而是2008年爆发的全球金融危机间接导致了新农保制度的出台，这说明新农保制度的变迁并不是一个“自下而上”的诱致性变迁过程，只有当政策问题触及政治决策者的核心利益时，政策议程才有开启的可能。因此，更加全面地认识与理解社会政策与经济政策的关系将有利于中国社会保障体系的改革与完善。

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