建立健全行政审批权力运行机制和监督机制

文/俞斌

建立健全行政审批权力运行机制和监督机制

文/俞斌

行政审批权力运行机制包括审批主体、审批程序、环节、时限和方式等内容。建立规范高效的行政审批权力运行机制，要全面贯彻实施《行政许可法》，围绕提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源和发展电子政务等方面深入开展。

行政审批权力监督机制是强化对权力运行的监控，使行政审批权力与责任对等并统一。构建严密完善的行政审批权力监督机制，要以合理划分和科学配置行政审批权力为基础，在权力运行中形成制约，将审批监督融入行政审批的全过程。

行政审批权力运行机制和监督机制之间既各自独立又相互融合。各自独立是指两者之间互不统属，各有独立的程序和制度体系。相互融合是指两者之间有些部分相互渗透，事后监督越来越向事前、事中监督转变，要将行政审批运行的整个过程和所有承担行政审批工作的人员纳入监督范围。

建立健全行政审批权力运行机制和监督机制的必要性

市场经济体制要求政府从微观经济活动中摆脱出来，把职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。我国传统的行政体制属管制型体制，习惯通过下达硬任务来达到行政目标，很少注重行政行为的法定程序。建立健全行政审批权力运行机制和监督机制，将有利于促进政府转变职能、促进行政管理体制改革。

2008年，时任上海市市长韩正提出了“使上海成为全国行政效能最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区和城市之一”的目标。截至2011年底，对外实施的市级审批事项有600多项，比行政审批制度改革（以下简称“审改”）开始前的2 027项有较大幅度减少；建立了审批事项目录管理制度；实施了网上审批、并联审批、告知承诺等一系列创新举措。2011年底，全市72个审批事项实行并联审批，133项开通网上审批。尽管如此，上海深化审改工作还有很大空间，如审批与监督在体制上不够通顺。因此，建立健全行政审批权力运行机制和监督机制，在减少审批事项和收费的同时，应着力规范审批程序，提高审批效率。

从近年查处的违法违纪案件来看，正是由于少数领导干部或审批工作人员手中握有不受制约或难以制约的审批权，才给“权钱交易”提供可能。因此，规范高效的行政审批权力运行机制和严密完善的审批监督机制，能对行政审批权力进行严格的规范和有力的监督，把权力滥用降到最低程度。

建立规范高效的行政审批权力运行机制

首先，行政审批机构有公示义务。《行政许可法》第三十条第一款规定了行政审批机构的公示义务：“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示。”公众可通过查阅、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用行政审批机构所控制的信息资源。通过公示审批程序期限和工作人员责任，使每个审批环节的操作都有一个明确的、可执行的时限，从而防止拖延和滥用职权。

其次，行政审批机构应提供格式文本。这有利于申请人提交完整的材料，可以避免遗漏申请书中所必须包含的信息。提供格式文本，不得收费，使申请人可以根据格式文本来了解申请程序和提供相关材料，便于操作。

行政审批机构还有说明、解释义务。申请人要求行政审批机构对公示内容予以说明、解释的，行政审批机构应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。面对日益复杂的行政管理制度和越来越多的法律规定，行政相对人在许多情况下需要行政审批机构及其工作人员予以告知、提供咨询以及其他协助义务。这有利于增强对政府的信任，形成良性互动。

再者，不得要求申请人提供与行政审批事项无关的材料。《行政许可法》第二十九条第一款和第三十一条规定：行政审批机构不能要求申请人提供与审批无关的信息和材料。格式文本中不得包含与行政审批事项没有直接关系的内容。

受理是行政审批机构审查申请人的申请后，对符合法定条件的申请予以接受的行为。若不予受理应当说明理由。申请人提出的申请一旦符合初步的形式要件，如管辖无误、材料齐全、形式合法等，则应该接受申请，不得拒绝、拖延，不应在受理阶段以申请材料实质内容上的瑕疵驳回申请。

审查大致可分为三个阶段。第一个阶段为初步审查，也称“形式审查”，对申请材料是否具备形式要件进行审查。第二个阶段为实质性审查，审查内容包括申请人是否具备相应的权利和行为能力，申请材料的实质内容是否符合法定条件，授予该项申请是否会损害公共利益或其他利害关系人的合法权益等。第三个阶段为真实性审查，对申请内容加以核实，包括实物检验、实地调查、现场评审等。审查时，应当听取申请人、利害关系人的意见。

根据审查的结果，作出准予或者不予批准行为，可当场或在法定期限内作出决定。行政审批机构在作出不予批准的决定时，应履行以下三项义务：一是书面决定；二是说明理由和依据；三是告知申请人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和途径。

在行政审批过程中，受理、审查、决定程序分别进行，三个环节由不同的机构和人员执行。目前，通常实行一个窗口对外统一受理，由具体承办业务的部门或人员进行审查，分管领导或专门机构对申请事项进行讨论并作出处理决定。“受理、审查、决定”相分离制度规范了行政审批程序，强化了对审批的监督，方便了人民群众办事。

行政审与技术审相分离是将原先由行政审批机构承担的行政审批事项中涉及需要按照一定的技术标准、技术规范，通过检验、检定、检测、检查等方式进行的技术类事项的审核，转由社会中介机构承担或由专家评审的技术审核方式。技术问题应当由具备专业能力的能独立承担法律责任的专门机构来承担。行政审和技术审之间要职责清晰、相互补充、相互监督和制约。要加快技术审查机构的培育，规范进入技术审查领域的条件、要求、程序等，保证根据国家的评审要求、评审标准、程序规定开展技术审查工作，确保审查质量，建立技术审查机构的诚信体系，防止乱收费和徇私舞弊。

利用信息技术来构造更适合当代的行政审批运行方式，实现审批权力由金字塔式垂直型向网络式扁平型转变。网上审批有助于提高行政效率，节约行政成本，为相对人提供更便利的服务。开展网上审批工作，必须完善信息安全保障体系和防范机制，整合网络资源，依托互联网、政务外网和机关办公业务网进行审批，实现外网受理、内网办理、平台监管。

构建严密完善的行政审批权力监督机制

由专门部门、人员对审批人员具体经办的审批事项实施监督，定期查阅正在审批或已经审批的材料，对已经审批的事项进行审核监督。明确规定行政审批内部监督部门的责任、权力、程序，增强监督人员的使命感和责任感。设立投诉中心，公布举报电话和网上举报邮箱，方便群众举报、投诉，安排专人处理。

首先，应保障相对人有知情权。社会公众有权知晓相应的审批信息，如各行政审批项目的具体要求、规定、时限和程序、每件审批事项办理的结果等等。

其次，应保障申请人的监督权。通过建立投诉反馈制度、开通投诉电话、开展问卷调查、进行网上投票、召开座谈会和接受群众来信等方式，切实畅通社会公众向人大、政协、纪检、司法、媒体进行投诉的渠道。建立对行政审批监督有功特别是举报投诉有功人员的奖励制度，调动和保护群众监督的积极性。

最后，建立回访监督制度。定期回访，疏通审批机构与申请人之间的信息反馈渠道。审批监督部门可以每年向申请人进行一次或不定期回访，了解行政审批人员依法办事情况。对回访中发现的问题，及时督查，限时整改，依法处理。

强化内部监督，包括监督人员对审批人员的监督、审批流程设计中的监督制约机制、纪检监察部门对审批机构的监督、法制机构对审批机构依法办事的监督和上级对下级的监督等，以预防违法违纪行为的发生。主动接受外部监督，包括人大、政协、司法、公众、媒体的监督。以专门机构监督为主导，非专门机构监督为补充，促进行政审批监督工作经常化、制度化、立体化。

一是建立行政审批责任制。审批事项每一环节的责任应细化到岗位，落实到个人。建立领导责任制，各部门的主要领导为本部门审批事项的第一责任人，分管领导负主要责任。

二是实施行政审批责任追究制度。对于已取消的审批事项仍在审批的，擅自设立审批事项的，未向社会公众公开审批内容、依据、程序、时限、申请人资格条件的，不按规定程序办理审批事项的，以及未及时处理公众或申请人投诉两次以上的，应当追究行政审批机构和有关人员的责任。对越权审批或违规审批的，以滥用职权论处。谋取私利、接受申请人礼金、礼物、宴请的，给予责任人相应的行政处分，情节严重的，追究刑事责任。

机制运行案例分析

以上海市质量技术监督局为例，该局展开了以下行政审批机制的运行：

首先是清理事项，减少收费。经过清理，该局行政审批事项从2002年的74项，减少到目前的41项（市区两级）。免收食品卫生许可证、特种设备使用登记证、特种设备作业人员操作证的证书工本费等，目前该局只有6项行政审批涉及收费，审批收费大大减少。

其次是统一受理，优化流程。设立了市局行政事务受理中心，将27项审批事项列入统一受理（一门式受理），实行“统一办事场所，统一受理行政事务申请、统一送达行政事务处理结果、统一收费”。对所有审批流程进行了梳理和优化，经该局审改工作领导小组的审议认可。

最后是政务公开，提高效率。该局对所有行政审批事项均编制了包括审批事项名称、依据、条件、数量、程序、期限、收费标准以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在内的办事指南，通过网络和办事场所向社会公开，并根据法规、规章的修订及时进行调整。缩短审批期限，与法定审批期限相比，提高效率22.8%，对无法定期限规定的也按现行审批期限进行缩短，提高效率44.8%。

首推网上审批“一办到底”工作模式。该局对30项行政审批及非审批类服务项目开发了网上受理、网上审查（行政审和技术审）、网上审批、网上查询办理情况、网上告知处理结果的行政审批网上“一办到底”的工作模式。该网上审批系统与市政府网上审批平台信息共享，和工商、税务、规土、建交和经信5个委办局一起，网上信息互联互通。

其次运行行政审批电子监察系统。对已建立网上审批系统的22项行政审批及非审批类服务项目进行实时监控、预警纠错、绩效评估和责任追究，实现行政审批全程的透明可控。

第三是融入并联审批。自上海探索实施企业设立并联审批起，该局的“组织机构代码确认和发放”已被纳入并联审批事项。开通绿色通道，将法定3日、承诺2日的组织机构代码证发放工作，主动缩短到半个或1个工作日内完成，对提高并联审批效率作出极大贡献。

行政审批标准化借鉴了质量管理体系经验，按照“目录管理、业务手册、办事指南、网上审批、数据共享、效能监察”的流程运行和监督审批事项办理。该局会同市审改办共同推进上海市行政审批标准化管理试点工作，组织制定了《行政审批业务手册编制指引》和《行政审批办事指南指引》两项地方标准，作为行政审批标准化的操作手册。“制造计量器具许可证签发”等9个审批事项运行标准化管理模式，成为上海市首批9家行政审批标准化示范试点单位之一。标准化管理模式保证了审批标准的“尺度统一”，促进公平公正，意味着审改工作跃上了一个新台阶。

（作者单位：上海市质量技术监督局政策法规处）