实践中的“新农保”：优势、困境与出路

桑艳军 关琴艳

实践中的“新农保”：优势、困境与出路

桑艳军 关琴艳

农村养老保险制度是我国社会养老保障体系的重要组成部分，是农村居民老有所养的重要保证。我国人口老龄化的现实和老农保中存在的诸多问题使新农保的出台成为必然，其在制度设计上也体现出一定的优势。但在实践中，新农保制度在区域发展、补助方式、参保条件和领取制度等方面仍存在很多问题，必须从制度、宣传、管理等渠道全方位入手加以解决。

新农保制度 老农保制度 老龄化

第六次全国人口普查数据表明，我国60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，比2000年上升2.93个百分点，总数约1.7亿人。其中65岁及以上人口占8.87%，上升1.91个百分点。老年人口数量和比重的增加又一次对我国人口老龄化问题敲响了警钟。按照国际通行标准，当60岁及以上人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口比例达7%，该国家或地区便被认定为进入老龄化社会。在全国人口老龄化的背景下，农村人口老龄化的程度更高。国家应对人口老龄化战略研究表明，我国农村人口老龄化的程度已经达到15.4%，比全国13.26%的平均水平高出2.14个百分点，高于城市老龄化程度[1]。这一方面表明了农村人口老龄化现象的严重和突出，另一方面我们又不得不在农村发展现状的基础上考虑如何应对老龄化产生的一系列问题。

虽然近年来国家高度重视“三农”问题，在政策和资金上也提供了很大的支持，但受我国城乡二元化结构及其他历史因素的影响，农村经济的发展还是落后于城镇，薄弱的经济基础无力承担目前老年人的养老事业，农民的养老面临巨大的挑战。同时，随着我国经济的发展，大量农村青壮劳动力流向城市，导致了“空巢”老年人的增多，加之由于计划生育的执行，现农村中出现的“四二一”家庭模式更加剧了农村老年人的养老困境。

2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号，以下简称《指导意见》），规定从2009年起开展新农保试点。这对占全国人口比例大多数的农民来说是一件可喜的事，对于国家来说是重视农村、关心农民的一项重大举措。新农保制度实施三年以来，既体现出了相对于旧制度的优势，但同时也暴露出一些问题，需要从多方面入手加以解决。

一、“新农保”之于“老农保”的比较优势

1992年，民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的方针，这就是我们现在所讲的“老农保”方案。老农保自实施以来，虽然在某些方面、某些地区取得了一定的成绩，但由于很多条件的限制，并未在全国取得良好的社会效果。因此，“新农保”针对旧制度中存在的问题相应地在制度设计上进行了改进，体现出一定的优势（参表一）。

表一：“老农保”与“新农保”方案的内容

表一内容参：民办发〔1992〕2号《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》和国发〔2009〕32号《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。

1.资金筹集强化政府责任。

老农保方案中规定的资金筹集措施虽然也体现了个人、集体和政府相结合的原则，但强调以个人交纳为主体，国家的角色是给予政策扶持，不承担强制性出资责任。而集体补助则与当地集体经济发展的强弱有重要关联，具有很大的不稳定性和不确定性，这样资金筹集的负担就主要落到了农民自己头上，老农保制度在实践中变为农民自己出资为自己养老。不仅体现不出养老保险的社会性，也挫伤了农民参保的积极性。而新农保制度对政府补贴有明确的规定，既减轻了农民的负担，也充分体现了政府公共财政投入的责任（参表二）。

表二：国家财政对新农保的补贴情况

表二内容参：国发〔2009〕32号《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。

2.基金管理注重安全性。

老农保方案中对基金管理作了这样的规定：“县（市）农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户，专账专管，专款专用。”但在实际实施的过程中，多数养老基金的管理权为当地民政部门所有。由于基金征缴、管理和使用权集于一身，缺乏有效监管，所以出现了对养老基金挪用、挤占甚至贪污的现象，这使基金的安全性受到了巨大的威胁。同时，老农保方案还规定收取3%的管理费作为经办机构正常运行的经费来源，更增加了其管理成本。

鉴于以上问题，关于新农保方案的《指导意见》中规定：“新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值”，“各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责。”与此同时，“新农保工作经费纳入同级财政预算，不得从新农保基金中开支”。这些条款一定程度上为基金的安全管理和有效利用提供了保证。

3.基金统筹遵循“大数法则”。

教学风格指教师教学活动的特色，是教师的教学思想、个性特点、教学技巧在教育过程中独特、和谐的结合与表现。教学风格的形成是教师在教学艺术上趋于成熟的标志。教师的教学风格是建立在丰富的教学经验之上的，同时它还要求教师在教学中体现出与众不同的教学个性和对教学艺术的不断追求，一般而言，教学资历较长的教师更容易形成独特、稳定的教学风格。教学风格是教师经过长期教育教学实践而形成的符合自身个性的教学艺术[11]。它是区别不同教师的鲜明特性，也是教师实践性知识最具个性、最显性的表征形式。

统计学中的“大数法则”表明，在随机现象的大量重复中往往出现几乎必然的规律。该法则显示，风险单位数量越多，实际损失的结果会越接近从无限单位数量得出的预期损失可能的结果。这一法则是近代保险业赖以建立的数理基础。据此，保险人可以比较准确地预测危险，合理地确定保险费率，使在保险期限内收取的保险费和损失赔偿及其他费用开支相平衡。虽然以政府为主体推出的农村社会养老保险不同于商业保险，具有公益性，但也同样需要考虑财政负担的轻重。旧农保方案规定的统筹层次为县级，不利于分散风险和对支出的预期计算。新农保制度对此进行了调整，提出：“试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推广，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。”这一规定有利于养老保险制度的可持续发展。

除以上三方面外，老农保方案中偏低的缴费标准使相应的保障水平很难保障老年人的基本生活，若再考虑到将来通货膨胀、物价上涨等因素的影响，养老金的作用实在是微乎其微，丧失了其保障的初衷。总之，老农保制度中存在的诸多问题使农村养老保险事业出现了停滞，而人口老龄化又促使我国必须实行新的方案以应对庞大数量农村老龄人口带来的危机，正是在这种情况下，新农保制度首先在政策设计上显示出优势。

二、“新农保”在实践中面临的困境

与旧农保相比，新农保制度本身更加科学可行，其自2009年末实施以来也显示出了优越性，如，参保人数明显增加、许多符合条件的农民都已经开始领取养老金等。但与此同时，仍有许多问题需要我们关注。

1.区域发展不平衡。

虽然新农保在制度设计初期就考虑到各个地区经济发展水平和政府财政承受能力的不同，规定中央财政对中西部地区每月的基础养老金实行全额补助，每月55元的基础养老金也切实减轻了地方政府和农民的负担，这对于缩小区域性差别，构建和谐社会起到了一定的作用。但受地域性和政策倾斜等历史因素的影响，新农保地域发展水平还是呈现了差异。中西部由于经济较落后，农民参保、投保意识薄弱，这些地区新农保的实施远远落后于东部地区。相关资料表明，新农保实施以来，我国参保人数变化最大的是东部和西部地区。不难理解，东部地区由于经济普遍发达，地方政府有充足的实力对农民进行补贴，农民的参保意识和积极性也高；西部地区虽然经济落后，但依靠中央政府的财政补贴，也使得新农保进展较快；而中部地区却处于一个比较尴尬的境地，经济没有东部发达，政策补助也没有西部多，又受地方政府财政能力的限制，对农民的补贴陷入两难局面，从而出现了有的政府为了完成任务，不惜动用农民个人账户的基金作为替补，不仅违背了法律，从长远来看，更带来了基金的巨大缺口，这些都不利于我国新农保事业的可持续发展。

2.集体补助形同虚设。

新农保能否顺利实施，资金筹集是核心问题。新农保制度在资金筹集方面虽然规定要求坚持个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的原则，但在实际的运作过程中，集体补助这一项并未有效落实。

一方面，普遍薄弱的农村集体经济无力支付养老资金补助，另一方面由于集体补助不是硬性规定，可补可不补，因此在实际的操作过程中往往是一纸空文。集体补助的缺位使新农保的筹资模式实际上沦为了个人缴费和政府补助。

3.参保存在捆绑机制。

新农保制度规定，“制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”，虽然这一制度设计对于提高参保率具有重要意义，且具有一定的强化家庭赡养的作用，但在具体的执行中，却存在着许多问题。首先，这不符合新农保参保自愿的原则，也不利于子女养老保险类型的选择，如果出现子女不参保的话，老年人的养老金领取都会受到限制。其次，“其符合参保条件的子女应当参保缴费”这一规定过于模糊。老年人子女有可能由于年龄、学业、就业等客观原因未参加农保，实践中如何针对不同情况确定养老金发放资格变得十分困难。的确，“捆绑机制将普惠式的社会养老机制复杂化”[2]，增加了执行成本。

4.领取制度缺乏弹性。

基本养老保险基金的计发办法直接影响着参保个人缴费的积极性，进而影响到基本养老保险基金的收支平衡[3]。现行个人账户养老金月计发标准为个人账户储存额除以139。《指导意见》规定领取养老金的年龄男女都是60周岁。随着人民生活的改善和医疗卫生事业的进步，人们的平均寿命已有很大提高，第六次人口普查数据表明目前我国人均预期寿命由新中国成立前的35岁提高到了73岁，老年人口寿命的延长为养老基金的支付带来很大压力。统一的领取养老金年龄规定增加了财政支付缺口和基金运营风险。因此，可以尝试实行弹性养老金领取制度，即农民根据自身的经济状况和健康状况，选择提前领取或延后领取。弹性领取应以精算原理为基础，提前领取时，其养老金相应扣减，延后领取时，其领取养老金价值相应增加[4]。显然，延后领取可以有效缓解养老基金的支付风险。

三、化解“新农保”实践困境的出路

任何一项新制度的出台和实施都充满着风险和不足，新农保制度也不例外。上述存在的问题，一方面暴露了政策本身的纰漏，另一方面也有主观方面的原因，因此需要从多方入手加以解决。

1.加强制度建设。

纵观国外实施养老保险制度比较成功的国家可以发现，健全完善的法律法规是关键要素。例如德国在1957年就出台了《农民老年救济法》，2005年新修订了《老年和伤残保险法》。瑞典在1913年就制定了《全国养老保险法》，并不断修订。而在我国，养老保险的制度建设一直比较滞后，农民养老问题更是没有得到应有的重视。现行的农村养老保险制度一方面还存在很多问题，另一方面立法层次也比较低，只是国务院出台的指导意见，养老保险的立法长期处于空白状态。在2010年出台的《中华人民共和国社会保险法》中虽然也有“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”，“新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合”等表述，但只是点到为止，缺乏针对性。由于缺乏权威的法律依据，养老基金的管理缺乏有效约束，资金的使用存在较大风险。法律保护的缺失成为农村养老保险实施的障碍。所以我国一方面应不断完善优化现存的新农保制度，另一方面应该适时加快养老保险立法进程，针对性地为农村养老问题的解决提供较高层次的法律依据。同时应有效解决养老保险的转移接续问题。

2.扩大政策宣传。

撇开制度本身的缺陷，目前一些地区存在的参保率低和参保人口高龄化现象与农民的认知有关。一部分农民受“养儿防老”、现时利益思想的影响，不愿意花钱参加新农保。在目前试点地区中，44岁以下的农民只有约36%加入“新农保”，远低于45岁以上农民的参保比例[5]。因此，我国社保机构应加强政策宣传力度，使用通俗的语言，通过板报、宣传册、广告等浅显易懂的方式向农民进行宣传，强化其对政策的认知和认同，提高他们参保的积极性。

3.完善管理机制。

针对目前新农保制度落实中存在的一些问题，一方面应进一步规范管理机构的建设并培养专业的管理人员，这对于政策的有效执行具有重大意义。另一方面，应注重基金的保值增值。目前我国养老金的投资渠道比较单一，只能用于存入银行或购买国家发行的债券，不能直接进行其他投资，这限制了基金的活动范围，不利于基金的市场化运作。当然，由于养老基金性质的特殊性，其市场化投资运营必须科学谨慎，为确保保值增值，可以考虑购买效益较好企业的股票和债券，发行社会保障彩票，也可以参加国家重点项目的建设和市政基础建设等，科学制定投资战略，确保资金有升值的空间。同时必须按照基金运营和监管分离的原则，建立专门的监督机构，多管齐下，确保基金的安全，不被非法挪用和挤占。

4.注重保障公平。

作为一种普惠型的制度安排，新农保政策必须注重保障的公平性。首先，应充分考虑我国区域发展不平衡的现实，进一步细化中央政府对不同地区的补贴标准。其次，为更好地实现养老金的转移接续问题并降低支付风险，必须提高基金统筹层次。第三，应充分考虑各地贫困群体的缴费能力，加大政府对贫困人口的财政补助，以防出现贫者愈贫的不公平现象。

5.发展多样性养老模式。

目前我国的新农保还处在起步阶段，主要关注的是农民未来养老的物质基础，随着新农保制度的进一步发展和成熟，我们应该拓展养老的机构和内容，发展以家庭、社区、集体、社会相结合的多样性养老机构，形成兼顾物质与精神的新型养老模式。这样既可以避免老年人心里孤独感的出现，也可以有效地分散单一养老带来的风险。政府还可以鼓励有条件的农民利用市场机制，参加更高层次的商业养老。

显然，新农保的发展不是一朝一夕的事，它在制定政策、试点执行的过程中难免会出现各种问题。回顾老农保失败的经验，新农保如何在老农保的基础上进一步发展完善，如何解决出现的问题成为新农保继续稳步推进的重点。因此，必须立足我国国情，结合我国区域发展不平衡、城乡差异较大等现实条件，逐步从宣传、制度、管理等方面加以推进。从失败中总结经验，在实践中探索前进，新农保政策的实施会成为我国农民转变“养儿防老”传统观念的转折点，也会成为完善我国社会保障体系、缩小城乡差别、构建和谐社会的“助推器”。

[1]中国农村人口老龄化程度高于城市,达到15.4%. http://news.ifeng.com/society/news/detail_2011_09/19/ 9302063_0.shtml.

[2]李冬妍.“新农保”制度：现状评析与政策建议[J].南京大学学报,2011,(1).

[3]卢驰文.基本养老保险基金计发办法思考[J].理论探索,2009,(1).

[4]贾丽萍.新农保应特别关注的三类群体[J].中国社会保障,2010,(6).

[5]审计署.未发现新农保资金方面有违规挪用拖欠现象.http://www.bzld.gov.cn/Contents/ArticleShow.a sp?ArticleID=10023.

桑艳军 中共山西省委党校党史教研部 讲师关琴艳 山西大学政治与公共管理学院硕士研究生

（责编 樊 誉）