司法确认制度完善研究——以《民事诉讼法》修改为背景

陈 浩

（山东政法学院，济南 250014）

●司法实务

司法确认制度完善研究
——以《民事诉讼法》修改为背景

陈 浩

（山东政法学院，济南 250014）

2012年8月31日，现行《民事诉讼法》再度修改，鉴于司法确认在高效分流案件、彻底消弭纠纷方面的突出功能，司法确认制度首度被纳入民事诉讼法典，该法在其第十五章特别程序中新设专节用于规范“确认调解协议案件”。司法确认重在构建诉讼与非诉讼的有效衔接，意在发挥社会救济与公力救济的协作优势，其“多元合作、协力解纷”的核心理念完美呼应了我国目前“纠纷频发、诉讼爆炸”的社会现实。以《民事诉讼法》的全面修改为背景，为助力我国和谐社会总体目标的早日实现，对司法确认制度之历史与现实、立法与实践、缺陷与完善做一全面剖析和深入探讨成为必然。

司法确认；诉讼与非诉讼衔接机制；民事诉讼法修改

司法确认制度由我国法院系统所首创，强调诉讼与非诉讼的融合与衔接，当事人有权向人民法院申请对法定类型的诉外民事调解协议进行效力审查并最终做出决定是否予以确认，调解协议若被确认无效，当事人可继续通过诉外调解的方式变更原调解协议或达成新的调解协议，当然，亦可直接起诉至法院；调解协议若被确认有效，而义务当事人又拒绝履行或未全部履行，则对方有权向法院申请强制执行以实现其权益。调解作为极具中国特色的“东方之花”在消弭民事纠纷、弥合法律关系方面的功能历来突出，但随着调解主体的日益多元化，调解协议法律效力的差异和分化也愈加明显。根据现行法律，除法院调解和仲裁调解外，其他纠纷解决主体主持达成的调解协议普遍不具有强制执行力，这使得整体意义上调解在高效解决民事纠纷、快速恢复法律关系、促进当事人自觉履行等方面的传统优势不复存在，而诉外调解的解纷效果更是变得差强人意。法律需要被公众所信仰才能远离形同虚设的“命运”，而这种信仰的塑造又绝离不开威慑力和强制力，因此，以法院之强制执行程序对接诉外调解的司法确认制度成为当今在新的时代背景下恢复调解之活力的必然选择。

一、司法确认制度的渊源分析

（一） 试点阶段

2007年1月21日，甘肃省定西市中级人民法院院长时春明在向定西市第二届人民代表大会所作的工作报告中正式提出试点“人民调解协议诉前司法确认机制”的方案，司法确认首度进入公众视野。同年3月，定西市中级人民法院成立专项领导小组，并选择渭源县人民法院的2个法庭开展相关试点；5月，试点单位扩大到其他6个基层法院的8个法庭；11月21日，定西市中级人民法院与市司法局联合下发《关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见（试行）》，决定在全市范围内全面铺开司法确认的试点工作。根据定西市法院系统2007年的统计，①甘肃省定西市中级人民法院：《诉前司法确认机制构建之经验》，《人民法院报》2011年9月14日。司法确认试点工作成效显著：市辖区内18个人民法庭在短短10个月的试点工作中确认诉前调解协议173件，当事人全部自动履行完毕，平均办案期限不到5天。2008年5月，定西市中级人民法院被最高人民法院划入全国8个多元纠纷解决机制改革试点法院，负责司法确认机制的试点工作。2009年4月7日，定西市中级人民法院制定下发《关于进一步推进“人民调解协议诉前司法确认机制”司法改革试点工作的通知》，将诉前司法确认的对象进一步扩大到德高望重的第三者主持达成的调解协议、当事人依法自愿达成的协议。

（二）推广阶段

2009年5月开始，在全面总结试点地区成功经验的基础上，司法确认制度在更为广泛的区域内得到推广。2009年5月15日，甘肃省社会治安综合治理委员会、甘肃省高级人民法院、甘肃省司法厅联合下发《关于推行人民调解协议诉前司法确认机制的意见》，并于5月22日在定西市召开了在甘肃全省范围内推行人民调解协议诉前司法确认机制的现场会。2009年7月24日，最高人民法院下发法发〔2009〕45号《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（下文简称《若干意见》），其第11条、第15条、第20-25条将定西法院司法确认的成功模式进行了全面总结，司法确认开始在全国推行。在此基础上，地方法院为理顺司法确认的具体运行机制亦围绕着调解员的条件、调解费用、确认方式、确认费用等出台了诸多更具操作性的文件。例如：厦门市中级人民法院《关于非诉讼调解协议司法确认的实施意见（试行）》（2009年11月1日实施）、廊坊市中级人民法院《关于建立非诉调解协议司法确认机制的实施意见（试行）》（2010年1月15日实施）、江苏省高级人民法院《关于调解协议司法确认程序若干问题的意见(试行)》（2010年11月19日实施）等。

（三）立法阶段

2011年1月1日实施的《人民调解法》在其第33条首次从基本法的高度确立了司法确认的法律地位：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼”。2011年3月30日，最高人民法院法释〔2011〕5号《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（下文简称《若干规定》）实施，该司法解释首次从案件管辖、申请材料、受理条件、审查程序、案外人救济等微观层面完成了对司法确认制度的系统梳理。2011年4月12日，最高人民法院发布《司法确认相关法律文书格式》四篇以对该制度运行过程中法律文书的内容和格式进行统一。2012年8月31日，《民事诉讼法》修改完毕，其第十五章专辟一节用于规范“确认调解协议案件”，至此，司法确认制度在诉讼基本法（《民事诉讼法》）以及非诉讼基本法（《人民调解法》）中均确立了自身地位，其立法工作告一段落。

二、司法确认制度的现状分析

2012年初，“民事诉讼与诉外调解对接机制研究”课题组完成了针对河南和江苏两省部分法院的司法确认运行状况的调研，以本次调研的统计数据为基础，再结合全国其他地区的相关实证研究，我们发现：目前，司法确认在全国范围内的运行状况整体良好，该制度创造性地将诉外调解的快捷性、简易性与诉讼的强制性、规范性进行衔接，将我国社会主义法律体系中诉讼法与非诉程序法原本平行式的并列关系代之以横向兼容、纵向衔接的交互关系；兼容了社会救济与公力救济双重优势的司法确认制度取得了任何单一解纷机制所无法企及的效果，极大提升了诉外调解的法律约束力、大幅减少了司法实践中的“屡调屡悔”现象。但是，司法确认在全国各地的实践亦在一定程度上呈现出了较为明显的两极分化态势。

首先，司法确认制度在相关理论准备和实践积淀均较为丰富的地区解纷效果较为突出。以司法确认的发源地甘肃省定西市为例，该制度在定西市中院进行试点的第一年就已取得显著效果：2007年3月至2008年间，“定西法院诉前司法确认案件的履行率达100%，其中自动履行率为99.76%”；①银燕、白龙：《甘肃定西司法确认使调解更有力》，《人民日报》2011年4月20日。2009年1月至10月，定西法院共诉前确认1261件，占基层法院同期民商事案件审结量的20%，申请执行18件，其余全部自动履行，司法确认案件的自动履约率达98%以上。②党慧：《定西市实施人民调解协议诉前司法确认机制纪实》，《定西日报》2009年11月10日。

除甘肃省外，根据本次“民事诉讼与诉外调解对接机制研究”课题组的调研，江苏、河南两省人民调解的适用效果亦较为突出：（1）2009年9月14日，江苏省首用司法确认决定书赋予人民调解协议强制力的案例出现在苏州市吴中区人民法院。2010年11月19日，江苏省高级人民法院《关于调解协议司法确认程序若干问题的意见(试行)》实施，该《意见》共33条，率先在全国范围内针对调解人、人民调解组织、行政调解组织、社会调解组织或调解工作室主持的调解协议的司法确认工作进行了系统规范。2010年，江苏全省基层法院及其派出法庭全部设立调解工作室，诉前调解133750件、调解成功122420件、确认诉前调解协议效力74663件，③公丕祥：《江苏省高级人民法院工作报告（摘要）》，《新华日报》2011年2月22日。双方当事人共同选择司法确认的比例已达61%。（2）2009年下半年，灵宝市人民法院、漯河市郾城区人民法院在河南省率先开展了对人民调解协议以及社会法庭调解协议的司法确认工作。社会法庭这一民间纠纷调处组织由河南法院系统于2009年4月在全国首推，设立于乡镇政府所在地、以“一乡一庭”为目标，社会法官主要由在乡村德高望重、处事公道的群众担任。因此，与其他地区的司法确认工作略有不同，河南省更加注重按照诉外调解协议的类型有针对性的出台规范文件。例如，针对传统诉外调解协议的洛阳市中级人民法院《关于对调解协议进行司法确认的若干规定（试行）》、郑州市中级人民法院《关于进一步加强诉讼调解对接工作的意见（试行）》等；针对社会法庭调解协议的漯河市郾城区人民法院《关于规范社会法庭调解协议司法确认程序的意见》等。法律规制的完善促进了河南省司法确认实践工作的开展。例如，2011年1月至3月，温县法院强化管理社会法庭调解协议的司法确认，社会法庭共调结案件78件，其中司法确认64件且全部自动履行，确认率达81%；2011年1月至8月，内乡县法院受理司法确认申请68件，共确认62件，确认率达91.2%。

另一方面，司法确认制度在全国部分地区的解纷效果仍存较大提升空间。以浙江省为例：（1）最高人民法院《若干意见》出台前，浙江省法院系统就已率先施行了人民调解协议的确认机制，其确认方式共有4类，不仅包括由法官直接在调解协议书上签署确认意见，还包括将调解协议内容转化为法院判决书、支付令以及民事调解书等方式。（2）最高人民法院《若干意见》出台后，浙江省法院系统及时将确认方式整合为两类，即确认决定书和民事调解书。而以宁波市北仑区人民法院、平阳县人民法院、嘉善县人民法院、海宁市人民法院、温岭市人民法院等为代表的多家地方法院还专门为此推出了贯彻实施最高院上诉司法解释的具体办法，但是，实践意义上，浙江省司法确认之适用率较低、涵盖面较窄的情况在较长时间内却未曾改观，这项旨在降低当事人维权成本、减少国家司法支出的新型非诉讼与诉讼衔接机制未能获得全面响应。浙江省高级人民法院曾于2010年初组成课题组对此进行研究：“目前，全省推行司法确认的法院仅有22家，不到基层法院总数的1/4。2010年1至5月，全省法院仅受理‘调确字’案件335件，办结334件，这与法院人民调解工作窗口同期调处纠纷的总量相比，几乎微不足道”。①浙江省高级人民法院联合课题组：《关于人民调解协议司法确认的调研》，《人民司法》2010年第23期。

显然，这几组数字与前文江苏省的同期数据相比差距较大。为改变这一现状，2011年9月19日，浙江省高级人民法院印发了《关于人民调解协议司法确认的若干意见》的通知，该意见在规范当事人的救济程序（司法确认决定书的撤销程序）、受理和撤销司法确认案件的案号编立、人民法院是否有权对调解协议文意不明等瑕疵进行补正等方面均有新意，并以附件的形式率先明确了司法确认之申请书、受理通知书、确认（不予确认）决定书、撤销确认决定书、执行申请书、终结确认程序通知书等7种文书的格式。

三、司法确认制度的缺陷研究

司法确认的主体为法院，司法确认的具体审查为法院法官，因此，除双方当事人外，法官之中立裁判者的地位使其对司法确认的评价更具客观性。通过对“民事诉讼与诉外调解对接机制研究”课题组收集的100份有效问卷（法官卷）的分析，仅39%的法官认为司法确认制度实际效果“好”，52%的法官认为效果“一般”，4%的法官认为实际效果“差”，另有5%的法官因其本职工作并不接触司法确认而对此并“不清楚”。可见，理论上，司法确认虽已堪称完美融合民事纠纷之法官的精英型化解与社会的大众型化解的全新媒介，但在司法确认的具体运行过程中，确实还存在立法及实践层面制约其发展的诸多问题。

（一）立法缺陷

1.立法数量尚显不足。目前，《人民调解法》第33条和新《民事诉讼法》第194条、第195条是司法确认制度在基本法层面的全部法律渊源；此外，最高人民法院法释〔2011〕5号《若干规定》作为规范司法确认具体流程最具体系性的法律渊源，其全部规范也不过13条。显而易见，司法确认之立法数量仍显不足，16个法律条文难以对这一新型衔接机制做出完整规范，也正基于此，诸多法院在最高人民法院《若干规定》已于2011年3月30日实施之后却仍在出台司法确认方面的指导意见，例如2011年9月19日实施的浙江省高级人民法院《关于人民调解协议司法确认的若干意见》等。此外，若针对各种诉外调解协议进行更具类型化的分析，司法确认立法数量不足的窘境将更加凸显。

（1）人民调解协议的司法确认立法相对完备，但仍显数量不足。司法确认的性质、司法确认的审查部门、司法确认决定书是否发生既判力等诸多问题尚未在立法中得以明确。（2）其他诉外调解协议的司法确认立法更加薄弱，立法数量明显匮乏。虽然，最高人民法院《若干意见》（第11条和第20条）、中央社会治安综合治理委员会及最高人民法院等16部门联合印发的《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（第3条）均对司法确认的客观对象做出了宽泛性解释，经企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织、在乡镇和街道设立的具有劳动争议调解职能的组织、行政机关、商事调解组织和行业调解组织等调解而所达成的民事调解协议均可作为申请司法确认的对象。但是，上述两个《意见》均不属于狭义上的法律渊源，严格说来，行政调解、行业调解、劳动调解等其他诉外调解协议的司法确认工作仍处于无“法”可依的境地。

2.立法层级有待提高。如前所述，目前，司法确认的法律渊源主要包括基本法和司法解释两类。但是，从法条数量上分析，司法确认绝大部分内容被规范在了司法解释层面，最高人民法院法释〔2011〕5号《若干规定》中共13条全部涉及司法确认，新《民事诉讼法》仅第194条和第195条是负责调整司法确认的法律规制，而《人民调解法》中则仅第33条负责规范司法确认。虽然，司法解释作为我国特有法律渊源的正当性不容否认，“是法律精神的阐释,应当成为维护法治的工具,它是对司法权的限制和法律适用中自由裁量权的约束”。①宋安明：《让司法解释成为公正司法的保障》，《检察日报》2003年8月6日。但是，制定司法解释毕竟不能与传统“立法”简单等同：从颁布时间上来看，司法解释往往后于“立法”；从法律效力上来看，司法解释不得与法律冲突，司法解释更强调对既存法律的“阐释”，而立法则更强调从无到有式的“造法”。因此，司法确认法律体系主要由司法解释构成将直接导致以下问题的出现。

（1）除人民调解外，行政调解、行业调解、劳动调解等其他诉外调解协议的司法确认一直未能在法律层面得到明确认可，各地在实践其他诉外调解协议司法确认的过程中缺乏操作上的统一性，具体做法不一而足；（2）较低的立法层级与司法确认所承载的巨大意义不符，司法确认的“创新符合党和国家的工作大局，充分体现了‘为大局服务，为人民司法’的时代要求，是一项具有强大生命力的改革”，②潘静、杨魏：《人民调解协议诉前司法确认机制是合力化解矛盾纠纷的良好平台——访甘肃省高级人人民法院院长梁明远》，《人民法院报》2009年7月28日。因此，只有较高层级的立法规制才能与其价值和意义相符，将更多司法确认的法律规范纳入基本法的范畴，从而能够更好地利用这些法律发挥更为广泛的宣传作用和教化功能，使社会大众尽快地认识和接纳司法确认制度。

3.立法内容仍具争议。自2007年该制度创设以来，有关司法确认的理论思辨就未曾停歇。学界和实务界不仅在司法确认是否会直接导致诉讼弱化、是否间接承认国家司法权的让与等方面的认识有着巨大差异，而且，即使是在相关立法出台之后，对该项制度之立法内容的科学性也有争议。具体说来：（1）司法确认法律文书层面。按照最高人民法院《若干意见》第25条、《若干规定》第8条，人民法院在对诉外调解协议进行确认或不予确认时均需采用决定书形式，而针对同一问题，《人民调解法》未予明确，新《民事诉讼法》第195条则主张适用裁定书；（2）司法确认文书的法律效力层面。根据传统诉讼法理，法院判决的法律效力无疑是最为完整的法律效力，包括确定力、形成力、执行力和既判力四种。其中，肇始于古罗马的既判力是关于诉讼终结点的法律效力，它不但拘束当事人使其必须服从生效的法律文书而不得重复争执，同时也拘束法院并强制其必须尊重自己所作的裁判。那么，人民法院对诉外调解协议的确认文书又是否具有既判力呢？

对此，相关立法并未明确，而学界的分歧也比较明显：部分学者主张该类法律文书具有既判力，“既然对民事纠纷的实体问题已经做出了终局解决，并且这种解决获得国家正式制度上的承认，就不该对此案件由民事诉讼再次解决，这种做法不仅符合既判力的精神，而且也是在民事诉讼制度上对其他解决纠纷方式的尊重和支持”；③肖建国、黄忠顺：《调解协议向执行名义转化机制研究》，《法学杂志》2011年第4期。而亦有部分学者认为既判力的真正根基在于正当程序保障下的自我归责。司法确认作为一种非讼程序仅通过不包括任何实质性辩论的审查程序就将诉外调解协议转化成为执行依据，显然并没有完成足以赋予其结论以既判力的“正当程序”，“从程序保障的角度而言,查清事实、分清是非必须经过法庭调查和法庭辩论才能完成,否则就无从谈起”。④肖建华、杨兵：《论我国诉讼调解原则体系之重构——兼评＜关于人民法院民事调解工作若干问题的规定＞相关规定》，《政法论丛》2005年第1期。

（二）实践缺陷

1.当事人对司法确认的认识仍显不足。从立法者的设计初衷来说，司法确认的核心价值在于对效率和正义的双重追求，最高人民法院副院长万鄂湘就曾评价：“这是一项机制创新，是践行‘公正司法、一心为民’的具体体现”。①党慧：《定西市实施人民调解协议诉前司法确认机制纪实》，《定西日报》2009年11月10日。然而，对一项法律制度是否具有科学性的评判还必须最终立足于实证研究。当事人作为司法确认的具体应用人，其对于司法确认的评价最具直观性，当事人对于司法确认机制的接纳和认可才是该项制度得以存活和发展的根本。然而，在这一方面，基于该项制度运行的时间较短、诉外调解协议质量往往不高、法律渊源多集中于司法解释层面等多重原因的综合影响：当事人对司法确认制度的“认知度”不高，当事人对司法确认制度的“认可度”亦不足，当事人双方能够共同申请司法确认的案件比例较低，任何一方当事人只需不同意对方当事人的司法确认申请就可以使诉外调解协议无法获得确认，这种立法设置大大降低了司法确认的实践效果。详见图1的调查问卷。

图1 关于目前司法确认工作最突出性不足的调查问卷

2.人民法院对其在司法确认中角色定位的认识尚欠明晰。人民法院与诉外调解机构在司法确认制度中的职责不可不谓分明：前者负责调解协议的审查和确认；后者负责民事纠纷的具体调解。但是，基于我国诉外调解机构水平不一以及调解员素质参差不齐的现状，2007年《民事诉讼法》第16条以及《人民调解法》第5条还确立了人民法院对诉外调解机构的指导职能。在这样的背景下，诉外调解机构业务指导者的角色容易使法院走向两个极端。

（1）个案指导中，法院容易过度干预诉外调解。诉外调解协议的质量直接决定了法院未来司法确认工作的难度，因此，人民法院更容易从保证调解协议的正当性出发而过早干预诉外调解机构的调解。其实，人民法院“不能过分介入甚至干预人民调解、行政调解……。待人民调解重塑权威之后，应当及时收缩、回复被动裁判的司法本位。”②朱晓峰：《建立司法确认机制的意义和应注意的问题》，《人民法院报》2010年6月23日。（2）宏观指导中，人民法院容易过分远离诉外调解。目前，法律尚欠缺对于司法确认应由法院哪个业务部门具体负责的规范，部分法院专设管理司法确认工作的部门，如河南省新郑市人民法院就将司法确认工作统一交由诉讼调解对接中心负责；多数法院的司法确认则仍采取的是由立案庭整体负责的方式。此时，立案庭就需要在做好立案登记、排期开庭、文书送达、信访接待、审限跟踪、诉前调解、诉前财产保全、收取诉讼费用等传统性工作的同时，承担起诉外调解协议司法确认的受理、审查和确认工作。案多人少使得部分法院及其立案庭已然产生抵触情绪，因此，除了对某些重要案件的个案指导外，人民法院对于诉外调解的宏观指导往往流于表面，审判人员“跟着质效评估数据‘指挥棒’走，不愿花力气经常下基层推进和指导诉调对接”的现象比较明显。③孙国华、肖建平、胡忠诚：《探索司法确认 树立民调威信——浙江省安吉法院关于开展诉调对接工作的调查报告》，《人民法院报》2010年9月2日。

3.诉外调解机构的调解质量有待提高（见图2）。目前，我国民事纠纷的诉外调解机构比较多元，包括行政调解机构、行业调解机构、劳动争议调解机构、商事调解机构、人民调解委员会等多种形式，但几乎所有的诉外调解机构均面临调解员素质参差不齐、诉外调解质量不高的问题，而诉外调解协议的质量又将在公正和效率方面对未来的司法确认工作产生直接影响。因此，提高诉外调解机构的调解质量已成为司法确认发展中的关键所在，目前，诉外调解的主要缺陷集中在以下两个方面。

（1）程序不规范。根据浙江省高级人民法院的调研，调解过程中，很多调解机构没有制作谈话笔录和调查笔录；调解终结时，调解协议又多非当事人本人签署，而是由未提供相应授权委托书的当事人亲属或代理人签署并领取。此外，调解文书的制作也不规范，格式不统一、文字表述不严谨、漏列和错列当事人的问题并不鲜见；（2）实体不合法。调解员大多并非法律专业人士，他们在进行调解时更多的是参照道德观念、行业约定和乡规民俗，在此基础上进行的调解有可能对当事人产生误导，并进而导致最终的调解协议内容与法律法规相悖。①桂华乔:《论人民调解协议司法确认机制完善》，《黑河学刊》2012年第6期。本次调研发现，司法确认实施之后被确认的调解协议多是由设在各级法院的人民调解窗口进行调解后所达成的调解协议。经村民委员会、居民委员会等调解组织调解后达成协议的司法确认案例比例极小，这在某种程度上似乎也印证了诉外调解机构在调解质量方面的缺憾。以河南省新郑市人民法院2011年1月至12月初的数据为例，在该院司法确认的60起案件中尚无一例是对村民委员会或居民委员会等民调组织的调解协议进行的司法确认。

图2 关于目前诉外调解协议质量的调查问卷

四、司法确认制度的完善路径

（一）加大司法确认制度的宣传力度

随着现代诉讼理念的兴起，注重通过当事人的意思自治解决民事纠纷逐渐成为各国共识，从这个角度分析，司法确认的创设无疑契合了这样一种国际化视野。我国的司法确认制度在借鉴美国的法院附设调解、德国的诉前强制调解以及日本的调停制度等合理因素的基础上，重在发挥我国诉外调解在纠纷解决中所特有的和谐性、便捷性优势，“传统纠纷调解机制的一个重要功能就是对争讼者进行道德教化,用通俗易懂的方式向老百姓宣讲纲常道德,使其品质由卑劣变高尚,以促其良心自觉、自省、自责,从而止讼。”②春杨：《我国传统纠纷调解机制的功能与现代价值》，《政法论丛》2007年第6期。但是，新生事物的推广通常需要一段较长的时间、历经一个渐次展开的过程，因此，司法确认制度也不能例外。当事人对于司法确认的认可必须以认知为前提，根据“民事诉讼与诉外调解对接机制研究”课题组的调研，56%的法官认为“当事人的认可度不高”，该选项排名首位，成为影响司法确认工作的最突出原因。

因此，向当事人加大司法确认制度的宣传力度成为该机制良好运行的必然前提。具体的宣传方式可以灵活多样、但务必注重实效，可综合考虑以下方式：（1）针对个案，在诉外调解前、调解中和调解后以口头或书面方式向当事人介绍司法确认制度；（2）面向大众，广泛利用报刊、电视、网络等公共媒体对司法确认制度的具体流程、所需材料、免费申请、司法确认决定书具有强制执行力等当事人重点关注的问题结合案例进行阐释；（3）在诉外调解机构，定期或不定期举办面向调解人员培训班，提高调解员对诉外调解协议质量的重视程度，为调解协议达成后可能适用的司法确认奠定基础；（4）在各级人民法院，选择立案庭、诉讼调解对接中心以及人民调解窗口等场所设置司法确认宣传展板、配备专门的咨询人员，向纠纷当事人介绍司法确认的运行机制、工作程序以及法律效力，保证当事人在决定立案前有知识、有能力综合评估自己的民事纠纷，在包括人民调解、诉讼以及司法确认等在内的多元化纠纷解决机制中进行理性选择。

（二）完善司法确认制度的法律体系

目前，司法确认制度尚属于一种较为新型的民事诉讼与诉外调解的对接机制，因此，需要结合其自身特点逐渐完成司法确认制度法律体系的构建。与其他民事诉讼与诉外调解的对接机制相比，司法确认职权化特色突出，不能适用调解和再审。此外，司法确认的特点还包括：（1）对象的有限性；（2）启动的合意性；（3）审查的非讼性；（4）终结的二元性。司法确认制度的上述特点均要求对其完成更为体系化的法律规制。鉴于我国成文法的历史传统，立法无疑堪称法治的重要基础，甚至，在很大程度上，立法的数量直接关乎法治的疆界，而立法的质量提前定义了法治的效果。结合前文所述司法确认制度现有立法层级较低、数量不足、内容之科学性尚存争议的弊端，未来，在完善司法确认法律体系方面的主要工作包括以下几个方面。

第一，提升司法确认的立法等次；第二，增加人民调解协议之外其他诉外调解协议进行司法确认的相关立法，“比如商业组织的调解结果，经双方当事人的请求，法院完全可以进行司法确认，使之产生与生效裁判相类似的法律效力”；①汤维建：《论＜民事诉讼法＞全面修改的主要议题》，《法学》2011年第8期。第三，解答司法确认制度的疑难问题，例如：司法确认决定书的法律效力内容、司法确认所采用的法律文书类型、司法确认的受理范围、司法确认的负责部门、司法确认的纠错机制、司法确认的启动机制是否应结合不同案情作当事人自愿共同申请以及法院强制启动的区分等。

（三）调整人民法院的内部工作机制

人民法院需严格按照最高人民法院法释〔2011〕5号《若干规定》开展司法确认工作，充分发挥司法确认快速立案、即时结案、程序简单、操作便捷的制度优势，以尽快理顺有效平衡效率价值和公正价值、无缝对接民事诉讼与诉外调解的司法确认工作机制。而面对这一挑战，在司法确认的立案、受理、审查和执行等具体环节中，人民法院各职能部门还需进一步调整其工作机制，在坚持权责明晰、互相配合的基础上促使司法确认制度良性发展，具体包括以下几点。

（1）立案层面，对特殊类型的案件进行重点释明，“对当事人可以起诉多个责任人的责任竞合、连带责任、不真正连带债务案件，应当认真进行立案审查，避免一方当事人与对方部分当事人达成调解协议并得到司法确认后，再起诉其他当事人获取不正当利益”；②郭春宇：《关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》落实情况的调研报告》，http:// fyydfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=403，阜阳市颍区人民法院网，2011年12月25日访问。（2）受理层面，将司法确认案件纳入人民法院的审限跟踪系统，杜绝“抽屉案”的出现；真正贯彻人民法院办理司法确认案件不收费原则，以从包括费用因素在内的多个层面充分引导当事人选择适用司法确认；审查层面，建立健全的防错纠错机制，认真审查调解协议的内容，以防止违反法律、侵害国家利益和公共利益以及内容不明确的诉外调解协议被司法确认，重视审查当事人的动机和目的，以防止旨在侵害案外人合法利益的诉外调解协议被司法确认；（3）执行层面，创新试点“主动”执行机制以改变双方当事人共同申请司法确认机制所造成的低申请率，可在送达司法确认受理通知书时一并送达《主动执行告知书》，向双方当事人释明其在经过司法确认后将享有申请执行权，并对法院主动启动执行的有关情况进行说明：人民法院一旦对该诉外调解协议进行了司法确认，将在向双方当事人送达司法确认决定书的同时附送《主动启动执行程序确认书》，债权人签字确认后，债务人没有按期履行的，将由法院立案庭主动审查后进行执行立案，再移送执行局进行强制执行。

（四）提升诉外调解机构的调解质量

司法确认的对象为诉外调解协议，因此，调解协议的质量如何在某种意义上具有在程序之初就提前定义司法确认制度实践效果的决定作用。从这个意义上来说，注重从内因和外因两个维度剖析诉外调解协议质量不高的深层原因，在人力和财力两个层面加强诉外调解机构的建设从而切实提升其调解民事纠纷的工作质量成为促进司法确认制度发展的最大关键点。

首先，关注诉外调解协议质量不高的内因，其中，诉外调解人员的专业素质亟待提升。司法确认制度的创设将对诉外调解人员之专业性和精英化的要求提高到了前所未有的高度，调解人员的法律知识和专业素质不仅将直接影响调解协议的质量，而且还将间接决定该调解协议能否得到人民法院的司法确认。因此，目前，需要从多个方面迅速提升调解人员之专业素质，以消弭诉外调解协议质量不高的内在原因。

（1）选任环节，需对调解员候选人的法律知识、道德水平、工作热情、社会阅历、时间精力等进行综合考察，建议尝试吸收高校教师、法学科研人员、大学生村官、社会志愿者等具备较高法律素质且时间较为充裕的人员担任调解员，改善调解员的学历结构和专业结构；（2）培训环节，微观上，注重通过积累个案经验以提升调解员的专业素养，对调解员作类型化的动态管理，将知识型与经验型的调解员灵活搭配、把普通调解员和首席调解员创新结合、促进热心公益的年轻调解员与成熟稳重的中老年调解员之间的互相学习；宏观上，加强调解人员对法律体系和法律知识的系统性把握，定期召开法院与诉外调解主管机构的联席会议对调解员进行理论培训，不定期组织调解员观摩法院审理和调解过程以增强调解员运用法律的实际能力；（3）构建司法确认的反馈机制，即若人民法院对调解协议不予确认则需将不予确认决定书以及情况说明一并反馈给调解组织，以提高诉外调解人员运用法律准确化解纠纷的能力。

其次，注重解决诉外调解协议质量不高的外因，其中，诉外调解的资金支持亟待提高。目前，公力救济在我国整个民事解纷体系中仍处于核心地位，而公力救济长期被片面倚重又势必带来国家资源向法院系统过度集中。经费问题不仅严重制约了诉外调解机构的发展，而且成为影响调解员工作积极性、阻碍高素质人员加入调解员队伍、降低调解员提升自身能力主动性的主要因素，简言之，经费不足已然成为诉外调解质量不高的重要外因。因此，结合部分诉外调解机构不收费的工作原则，各级财政就更需设立足够的专项资金以保障各类诉外调解组织的发展。可进行相关调研，并综合本地区常住及暂住人口数量、纠纷数量等多种因素确定配套资金的具体额度，保障该类资金的足额发放、专款专用，切实提高诉外调解员的津贴和补助。

（责任编辑：王建民）

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山东政法学院

2012-11-23