我国教育资源配置分析及政策选择——基于教育基尼系数的测算

张菀洺

目前我国教育财政制度基本实现了由计划经济时期高度集中的财政管理体制向公共财政体制的转变。然而，教育财政体制的变动是否促进了教育公平、带来教育资源的有效配置呢？本文利用人均受教育年限等指标，通过测算教育基尼系数，对我国教育公平状况以及教育资源配置效率进行评估。

一、我国教育公平状况：基于教育基尼系数的测算

人力资本理论的发展使人们认识到教育同个人收入及福利密切相关，教育的可获得性成为决定人们福祉的一个重要因素。测量教育资源分配状况的重要指标是教育基尼系数。基尼系数是意大利经济学家基尼于20世纪初根据洛伦茨曲线提出的，用以评价分配体系公平程度，该指标目前已经成为衡量收入分配的重要依据。基尼系数的取值在0到1之间，0表示绝对公平，1表示绝对不公平。按照联合国的界定，基尼系数低于0.2，表明收入分配绝对平均；基尼系数在0.2～0.3之间，表明收入比较平均；基尼系数在0.3～0.4之间，表示收入相对合理；基尼系数为0.4～0.5之间，表明收入差距较大；而基尼系数超过0.5，则被认为收入差距悬殊。

教育基尼系数是定量测定教育程度分配差异的指标。教育基尼系数的计算公式如下：

在公式 （1）中，Ge表示教育基尼系数；n表示划分的教育层次数，i表示教育层次中的某一层次；Xi表示累计至教育层次i级的受教育人口占总人口的比率；Yi表示累计至教育层次i级的人群受教育年限占该地区总教育年限的百分比。

（一）我国各省份教育基尼系数的测算

为考察我国各省份教育公平的发展状况，本文以人均受教育年限为评价指标，并分别测算2000年及2010年我国教育基尼系数，考察我国各省份这一时期教育资源分配状况及其变化。其中计算人力资本存量的公式为：

在公式 （2）中，Ht表示第t年人均人力资本存量，xi表示第i级教育层次的受教育人数占总人口的比例；hi表示第i级教育层次的教育年限。按照我国教育体系的实际情况以及教育数据的可获得性，将我国教育层次分为5 级，分别是：教育层次1：未上学 （文盲），处于该层次的人群受教育年限为0 年；教育层次2：小学，处于该层次的人群受教育年限为6年；教育层次3：初中，处于该层次的人群受教育年限为9年；教育层次4：高中或中专，处于该层次的人群受教育年限为12年；教育层次5：大专及以上，处于该层次的人群受教育年限为16年。

根据 《中国统计年鉴2011》中各地区每十万人拥有的各种受教育程度的人口数据，分别计算2000年、2010年我国各省份的人均受教育年限和教育基尼系数。

具体计算过程如下：首先，按照不同人口占总人口的比例对其进行加权求和，得到各省份人均受教育年限，也称人均人力资本存量。其次，根据各教育层级人群受教育年限占该地区总受教育年限的比例，计算各教育层级的累计教育资源存量。最后，根据各教育层级累计人口比例与各教育层级人群累计受教育年限比例，计算教育基尼系数。我国整体人均人力资本存量及教育基尼系数计算步骤及结果见表1、表2。

表1 我国人均受教育年限及各层次受教育年限占总教育年限的比例

表2 我国各教育层次人口累计比例及各教育层次的教育年限的累计比例

将表1 与表2 中的数据代入公式 （1）中，计算出全国范围的教育基尼系数：

根据上述计算步骤，分别计算得到我国31个省份2000年、2010年的教育基尼系数，具体计算结果见表3。

表3 我国各省份人均受教育年限及教育基尼系数

（二）基于教育基尼系数的教育公平状况评价

从对我国31个省份的平均受教育年限及教育基尼系数的计算结果，可以做出如下判断：

第一，2000 年到2010 年期间，我国各省份的人均受教育年限均有不同程度提高，同时教育基尼系数普遍下降，表明这一时期我国教育发展成果明显，教育公平状况得到改善。其中，全国人均受教育年限由7.118 3 年提高到8.129年，增幅达到14.2%。各省份中教育状况最差的西藏，这一时期也由2000年人均不足3年延长到4.76 年，人均受教育年限增长了58.64%。

第二，我国各省份教育发展严重不均衡，经济较为发达的东部各省份人均受教育年限较高，基本都超过了8年，而西部各省份，云南、贵州、青海、西藏等地区人均受教育年限很低，少于6年，即人均没有达到小学毕业程度。其中，西藏的教育不平等状况最为严重，人均受教育年限只有4.76年，该地区教育基尼系数高达0.515 02，教育资源分配严重不均。可以说，我国教育发展及教育公平状况在很大程度上受到当地经济条件的制约。

第三，教育年限与教育基尼系数具有明显的负相关关系，即一地区平均受教育年限越长，该地区教育基尼系数越低。这也间接表明，要改善教育公平状况，就必须延长人们受教育的年限，其中提高人们的受教育层次是最重要的手段。从目前我国各省份情况看，除北京、上海、天津、辽宁人均受教育年限已经实现国家规定的9年义务教育目标外，其他27个省份人均受教育年限均未突破我国法定的基础教育年限。

二、我国教育资源配置分析

（一）教育财政投入的总量不足

我国各级政府教育财政支出的比例一直偏低。据统计，2007 年我国财政性教育经费占国民总收入的比例为3%，教育财政支出只占我国国民总收入的3.66%。2011 年教育财政支出为16 497.33 亿 元，国 民 收 入 为472 115.0 亿 元，前者与后者比为3.49%。2012 年我国财政性教育经费支出占国内生产总值的比重首次突破4%，这意味着该目标自1993年提出以来我国首次实现这一承诺。

从图1描述的国家财政性教育支出与国民总收入比例的变化趋势可以发现，我国公共教育的财政性支出经过20多年的发展并没有呈现出国家法律规定的逐年递增趋势。相反，在1990—1996年度期间、2002—2005 年度期间还一度出现了持续下降的情况，而同一时期我国国民总收入的环比平均值为15.9%，保持了持续的高增长。我国各级政府财政拨款和上级主管部门自筹资金拨款、专项资金拨款是公共教育中较为稳定的资金来源，但教育投资显然与国家经济发展水平不相适应。

图1 国家财政性教育支出与我国国民总收入的比例变化趋势

与世界其他国家相比可以发现，我国财政性教育经费所占国民收入的比例大大低于发达国家水平，甚至低于发展中国家的平均值。本文使用公共教育经费支出占国内生产总值的比例这一指标进行比较。世界各国的平均值为4.46%，高收入国家为5.37%，中等收入国家为4.34%。其中，2008 年美国这一指标为5.46%，英 国 为5.42%，最 高 的 新 西 兰 为6.16%；亚洲国家中韩国为4.80%，马来西亚为4.11%，日本自2000 年以后这一指标有所降低，2008 年为3.42%。①世界其他国家和地区使用公共教育经费支出占国内生产总值比重这一指标。从国际比较的视角看，我国教育财政投入同样显得与经济发展水平不相匹配。

基础教育人均经费指数为基础教育资源配置的正效应指数，地区基础教育人均经费指数越高，表明该地区基础教育投资所占比例越高，即该地区对基础教育的重视程度越高。通过有关我国基础教育人均经费的指数测算，结果显示，我国与发达地区和世界平均水平之间的教育投入存在较大差异，见表4。北美洲和欧洲的基础教育人均经费指数均高于世界平均水平。我国大陆的主要城市不仅落后于北美洲和欧洲的基础教育，也远低于世界平均水平，我国对基础教育的重视程度有待提高。

表4 我国主要城市或地区及世界发达地区基础教育人均经费指数

（二）教育财政投入结构失衡

我国教育财政体制不仅存在总量投入不足的问题，同时还存在结构失衡的矛盾，主要体现在中央与地方财政投入的失衡、地区间投入失衡，以及义务教育与高等教育等不同层次教育的投入失衡。二元经济结构是导致我国教育发展存在较大地区差异的主要客观因素，基于这一原因，我国应在公共教育投入上有所侧重，重点支持财力贫乏地区的教育发展，对经济落后地区实施 “补偿性”教育财政倾斜。从我国中央与地方各省、自治区、直辖市的教育经费投入总量和财政性教育经费支出的情况看，我国各省份教育经费投入仍然存在较大差距，具体数据见表5。

表5 中央与各省份教育经费状况 （2010年）（单位：亿元）

续前表

我国公共教育投入最多的三个省份依次是广东、江苏和山东，分别占全国财政教育经费支出的7.12%、6.30%和5.47%，与此形成鲜明对比的是教育投入最少的省份，分别为西藏、宁夏、青海，占全国财政教育经费的比例分别为0.44%、0.58%和0.67%。教育投入最高的省份与最低的省份相差甚多，足见我国地区间教育经费投入的不均衡。

探究这一现象背后的深层次原因，主要在于我国教育财政存在制度缺陷，我国财政体制与教育责任机制不协调。尽管2009年我国出台了新的义务教育法，并规定义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制，但由于没有明确的财政经费比例划分，义务教育财政体制仍然沿袭 “分级管理，以县为主”的管理模式，这决定了县 （市、区）级财政是义务教育的最主要投资者，但这种教育投资责任与我国现行的公共财政体制并不匹配。目前我国实行的财政制度是中央统一领导下的分级管理体制——分税制，从中央和地方的财力比较来看，中央财力比重达到50%，但基本不承担义务教育责任。相反，县乡政府财力最弱，却要以其份额较少的财政收入承担人数众多的义务教育责任，其财权与事权背离。

从我国各省份、各级政府的教育投入情况可以看出，经济条件好的广东省的财政性教育经费支出占全国比重高达7.12%，而经济发展水平低、财政收入少的西藏自治区只有0.44%。由于地方财政难以支撑公共教育职责，义务教育的规模和质量也受到很大影响。高等教育同样面临中央部委院校和地方院校之间以及各地方院校之间因地区经济差异在财力保障上的失衡问题。

然而，教育的非均衡性、不公平状况在一定程度上是由国家教育财政体制造成的。一方面，义务教育是应由中央政府提供的无差异公共产品，但在实际运行中这种公共产品的供给责任则由地方政府承担，由于地方政府自身的经济发展状况存在较大差别，因此，义务教育的财政管理体制从根本上就决定了它的不均等性。另一方面，分税制下各级政府财政收支的划分决定了其相应的财力与财政范围。如果地方经济发展水平高、发展速度快，则其财政状况好，义务教育投入相对有保障，否则，义务教育就得不到必要的财力支持。目前我国还缺乏必要的财政教育资金的支付手段来平衡地区差异，因此，农村与城市、西部与东部之间的差距正日益扩大。研究显示，2003年我国全社会各项教育投资6 200多亿元人民币，其中用在城市的部分占78%，而占总人口70%以上的农村人口只获得22%的教育投资。［1］（P56）

我国义务教育与高等教育的财政投入失衡也是教育财政必须重新审视的又一问题。由于义务教育与高等教育所具有的公共产品属性差异，决定了国家教育财政应主要承担义务教育责任。我国教育资金投入总量并不充足，因此，如果不能保证国家教育投资结构的合理，会进一步恶化教育资源配置，加剧教育不公平状况。目前我国大量资金被投入到大学建设，大学忙于扩建以期缩小与世界一流大学在硬件设施上的差距；而与此形成鲜明对比的是，在基础教育方面因某些地区财力不足而无法实现所有适龄儿童的教育权利。义务教育与高等教育之间的投入失衡正在进一步扩大，具体数据见表6。

表6 我国各级教育经费的分配状况 （2010）（单位：亿元）

表6 的数据显示，1999 年我国高等教育经费投入为764.65亿元，低于初等教育994.81亿元的教育投入，然而到2010 年时，我国初等教育教育经费投入为4 887.47 亿元，与高等教育经费5 629.08亿元的投入相差741亿元。这种投资失衡不但造成教育资源的分配不公，同时也是效率的损失，因为即便用经济学中最简单的 “边际效应”理论也能判断出当前义务教育的边际产出要远高于所谓的 “一流大学”。因此，在我国教育资源的分配中，应当加大初等教育的财政性投入，特别是预算内教育经费的投入比例，发挥财政预算 “指挥棒”的作用，通过以预算内教育经费带动财政性教育经费投入的方式，扭转当前义务教育和高等教育中资源配置失衡的矛盾，支持和推动义务教育的健康发展。

当然，加大对义务教育的投入规模，并不是否定国家承担高等教育的责任。高等教育大众化趋势要求国家应重新设计教育财政制度，使义务教育与高等教育的资源配置同我国现实经济发展水平相适应。加大义务教育责任并不意味着国家放任高等教育的经费管理，让市场解决高等教育的效率问题。实现高等教育发展的公平与效率问题不能单纯依靠财政支持，而需要多渠道筹集资金、建立国家政策性贷款资助机制，同时还可以从高等教育助学与国家人才培养战略、社会需要相结合等方面进行制度设计。

（三）财政体制与教育责任不协调

我国从1994 年实施分税制以后，中央财政收入占国家财政总收入的比重大幅提升，2011年这一比例为49.4%，比1993年的22.0%提高27.4个百分点，但各级政府义务教育投资责任并没有发生相应调整。尽管2009年新义务教育法对义务教育中的相关经费进行了原则划分，然而由于没有配套的实施细则及监督机制，因此地方政府尤其是县级财政仍然是义务教育的主要承担者。从中央和地方的财力比较来看，地方财政收入占比少，因此承担义务教育的财力难以为继。全国相当一部分以农业为主的县，在取消了农村教育费附加和教育集资后，缺乏足够的财政能力发展义务教育。地方政府教育经费的投入不足造成了农村和基层教育乱收费屡禁不止，并进一步加重了学生家庭的经济负担。如2004年我国共审计了45个县，涉及教育乱收费4.5亿元，县均1 000万元，但其中相当一部分乱收费是属于所谓 “生存型乱收费”，学校只能靠收费维持正常运转。可见，我国义务教育的制度安排中财权与事权严重脱节。

2006年9 月1 日，我国实施新 《义务教育法》，其中最重要的内容就是重构义务教育公共财政体制，加大中央和省级财政承担义务教育的责任，保障义务教育的经费投入。该法强调省级统筹、管理以县为主的原则，建立了中央和地方分项目、按比例的教育经费分担机制，并明确了中央与地方政府之间的经费负担比例。其分担比例具体包括：对免除学杂费和提高公用经费保障水平资金，中央与地方的分担比例，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定；对校舍维修改造资金的分担比例，中西部地区为5∶5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励；对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担；对寄宿生补助生活费资金，由地方政府承担。但由于此次改革并没有对省与地方政府间的分担比例做出明确规定，因此可能会影响其实施效果。

三、我国公共教育的政策选择

教育资源的分配部分决定了个体参与社会竞争的初始条件，初始条件不平等是造成未来收入分配差距的重要原因之一。教育分配不公意味着社会公平的丧失与效率损失，因此，公共教育制度设计是保证个体起点公平及减少收入差距的重要机制。同时，接受教育的过程本身也是进行社会关系整合的一个重要过程。美国学者S.鲍尔斯和H.金蒂斯指出： “学校的教育功能有两个方面，即再生产劳动力和再生产关系，社会关系。学校教育与社会经济结构、阶级结构之间存在着对应关系。”［2］从这个意义上说，教育资源分配不但决定人力资本形成的初始条件，同时还影响受教育者未来社会关系的建立。

美国经济学家舒尔茨把教育看做是实现分配公平的有效措施之一。他指出： “总的来看，我们的初等、中等以及高等教育所取得的成就，已经成为减少个人收入分配之不平等的手段……相对于非人力资本投资来说，教育投资的增长会使总的工资收入比全部财产收入增长的幅度更大，而财产收入分配所造成的不平等要比个人劳动收入不平等严重得多，所以，教育投资的增长会减少个人收入分配方面的不平等。”［3］（P105）接受教育将使人们在一定程度上弥补因为财产、遗传、家庭等因素所带来的影响，使社会各阶层收入趋于“均等化”。

基于此，提出我国发展公共教育的政策建议：

第一，扩大公共教育的供给。这包含两层含义：首先，扩大公共财政教育投资保障，确保各级政府财政性教育投入达到本级政府国内生产总值的4%，通过多种形式吸引社会资本投资教育，加快扩大全社会教育投资总量。其次，扩大各级各类教育产品的供给数量。在确保教育产品质量的基础上，加快扩大教育产品总量，满足社会多元化、多层次教育需求。

第二，调整公共教育投资重心，将投资重点放在基础教育上，提高全社会义务教育和中等教育水平，尤其要提高农村的基础教育水平。据联合国教科文组织的统计资料，我国教育经费占全社会总产出的比重处于世界上最低的国家之列，但我国的高等教育经费占教育经费的比例却几乎是全世界最高的。其中，大学生生均公共教育经费占GNP的比例是东亚各国的2倍，是南亚和拉美各国的2.5倍。［4］这种教育投资结构与各国普遍沿袭一般规律相差甚远，其他国家都是在初等和中等教育尚未普及时，优先保证初等和中等教育的投资，在初等和中等教育普及后，才增加高等教育的投资。

第三，匹配公共教育的财权与事权。根据各级财政的能力，调整各级财政对不同等级教育的投资比例，尤其是加强省及中央财政对义务教育的投资责任。扩大初、中等教育的覆盖面，在我国初等教育和中等教育还没有完全普及的情况下，国家教育投资的重点应放在初等教育与中等教育上面。

第四，明确政府在教育供给中的责任。制定国家教育发展总体战略规划，确立国家教育资源的分布比例，确定各级各类教育的发展规模和发展速度，建立规范化的公共教育管理体系。政府对教育的管理不是要政府介入教学过程，而是制定各类教育机构的培养目标、基本课程结构与课程大纲，并对教育过程进行监督，保证整个教育事业发展符合社会发展需求。政府要保证教育资源的公平有效分配、保证公共教育质量，就必须承担对教育的监督与评估机制，避免公共教育的负外部性。国家应针对各类教育制定评估体系，尤其是对中小学教育的评估与指导，制定不同学龄儿童的教育发展计划，特别要强调实施国家必修的课程设置并定期调整更新。针对各类教育，国家还应组织专家制定教育质量评估机制。

［1］ 高培勇主编：《财政与民生》，北京，中国财政经济出版社，2008。

［2］ 马骥雄：《教育成层论简介》，载 《外国教育资料》，1979 （4）。

［3］ 西奥多·W·舒尔茨：《人力资本投资》，北京，北京经济学院出版社，1990。

［4］ 江苏省教育厅、新华社江苏分社：《教育发展的重点应放在义务教育阶段》，载《教育内部信息》，2003 （34）。