应对我国能源安全新挑战的战略思路

□ 王海运

（作者系中国国际问题基金会能源外交研究中心主任）

我国能源安全面临能源对外依存度逼近临界点、国际能源环境恶化、能源企业跨国发展阻力大、海洋能源资源安全形势严峻、非常规化石能源与新能源开发竞争激烈五大新挑战，制定新的能源安全战略是当务之急。

随着国际格局、国际秩序的急剧变化，近年来我国能源安全出现许多新情况、新挑战。这些挑战空前复杂、严峻，而且可能持续相当长的时间。能源专家丹尼尔·耶金说：“中国在能源安全方面面临其他国家未曾经历过的重大挑战。”因此，必须在正确研判形势的基础上，进一步明确我国新时期能源发展和能源外交的战略重点，以前瞻性思维谋划应对挑战的战略性举措，确保我国和平发展战略机遇期的有效利用和长时间延续。

我国能源安全面临五大新挑战

我国能源安全出现众多新挑战，这既是由国际能源竞争格局、我国生产力水平，以及所处发展阶段决定的，也与我国产业结构和能源结构不合理、能源开发利用方式粗放、相关体制机制改革滞后密切相关。我国的快速崛起、能源消费的快速增长引起了国际社会的广泛关注和警觉。概括起来，目前我国能源安全主要面临五大新挑战。

□ 2013年2月23日，上海海洋石油局物探船“发现2号”圆满完成采集南海北部湾涠西880公里宽线地震资料任务。白长秋 陆元刚 摄影报道

一是能源对外依存度逼近临界点。我国能源消费总量跃居世界第一，约占世界总消费量的20%，而GDP尚不到世界的10%。10年来我国累计能源消费增量占世界总增量的53%，年均增速为世界的3倍。我国虽然发展成为世界最大的能源生产国，但是能源资源禀赋不高，煤炭、石油、天然气资源人均拥有量较低，能源资源约束矛盾突出，能源供应保障压力巨大。我国单位GDP能耗不仅远高于发达国家，而且高于一些新兴工业化国家。2011年我国能源对外依存度超过13%，其中石油对外依存度上升到57%。不仅石油、天然气、铀资源要进口，就连煤炭也需要进口。

今后十几年，我国将处于工业化、城镇化、现代化加速发展的关键时期，加之高能耗的经济结构、以煤炭为主的能源消费结构调整滞后，体制机制问题积重难返，能源需求大幅增长的趋势难以逆转。如果继续目前这种“敞口式”能源消费方式，2020年我国能源对外依存度可能超过30%，其中石油对外依存度可能达到70%。我国能源消费的过快增长与世界能源供给的缓慢增长构成瓶颈性矛盾，将会增大我国获取境外能源资源的难度和成本，并且引发我国与其他国家的矛盾和冲突。如此下去，不需要太长的时间，我国能源安全就有可能达到“获取境外能源资源受到严重制约、各种反弹接踵而来、能源安全不可持续”的临界点，从而陷入极大的战略被动。

二是利用境外能源资源的国际环境趋于恶化。美国为了维护全球霸权，正在对快速崛起而社会制度不同的中国实施战略围堵。从历史经验看，破坏我国的能源安全很可能成为美国实施战略围堵的重要着力点。事实上，美国已经开始在能源资源获取、能源企业并购、能源技术引进、能源清洁发展等领域对我采取遏制措施。美国“能源独立”取得进展，更加有条件放手在中东等世界能源资源主要产地制造“民主动乱”，我境外能源的获取可能受到更加严重的干扰。我国能源企业因利比亚战乱及西方国家对伊朗经济制裁而遭受巨大经济损失即是例证。美国插手南海与东海岛屿争端，也有阻遏我开发利用海洋油气资源的企图。美国控制着世界主要海上运输通道，很难排除非常事态下其破坏我海上能源运输的危险性。因此，我国的能源发展必须切实考虑到美国战略围堵这一新的重大因素，能源外交必须服务于破解美国战略围堵这一新的战略需要。

三是能源企业“走出去”开展国际合作面临更多棘手问题。由于常规化石能源日趋短缺，一些能源资源国资源民族主义明显抬头。突出表现为：加强国家对能源资源的控制，赋予本国国有公司开发特权；限制外资对本国能源资源的并购和控股，抬高准入门槛；对外资参与本国能源资源开发提出越来越多的社会经济要求；能源关系“政治化”，以能源关系谋求政治与安全利益。我国虽然与广大发展中能源资源国保持良好的国家关系，但是我国能源企业“走出去”参与世界能源资源开发的难度明显增大，成本明显提高，变数明显增多。后金融危机时代，西方大国的贸易保护主义普遍抬头。我国能源企业在能源资产并购中遭遇到西方大国越来越大的“政治阻击”。如光伏、风能设备在美国与欧盟遭遇到多项“双反”调查与关税惩罚。国有公司收购境外能源资产遭遇西方大国的政治抵制很可能成为一种常态，能源企业“走出去”面临难以规避的严峻挑战。与此同时，“中国能源威胁论”、“中国新殖民主义论”的鼓噪日益猖獗，不仅对我国能源企业的国际活动、国家能源安全造成严重干扰，而且对我国的国际形象、国际战略运筹造成严重掣肘。如何应对日益猖獗的资源民族主义、贸易保护主义和技术垄断主义，是我国必须面对的重大挑战。

四是海洋能源开发热引发“蓝色圈海运动”，我国海洋能源资源安全面临严峻挑战。21世纪是人类进军海洋的时代。海洋能源资源蕴藏丰富，油气资源储量超过陆地，可燃冰的资源储量更为可观。随着陆上富集易采油气区块日益减少，海洋必将成为保障世界能源供给的战略接替区。许多国家已把保障国家能源安全、谋求油气经济利益的希望寄托于海洋，海洋油气资源开发不断升温。1982年《联合国海洋法公约》关于200海里专属经济区的规定生效后，我国沿海一些国家为扩大主权利益、占有更多油气资源，加紧抢占我国传统海域岛礁和能源资源富集海域，发起了一场具有深远地缘战略影响的“蓝色圈海运动”。由于我国对海洋的经济价值和战略价值认识滞后，海洋油气资源的开发利用迟迟未能规模性展开，对他国侵占我主权岛礁、盗采我海洋油气资源的非法行为长时间一味忍耐。目前我国300万平方公里海疆将近1/2处在主权争议中，声索国甚至联手行动、强行侵占，如钓鱼岛和黄岩岛主权争端、东海大陆架划分争端等。我国海洋主权得不到有效维护、海洋油气资源遭受掠夺，不仅关系到领土完整、大国尊严，而且关系到我国能源安全及经济社会的可持续发展。在海洋能源开发竞争日趋激烈的新时代，如何加大海洋能源开发力度，是我国必须面对的重大战略课题和战略性挑战。

五是非常规化石能源与新能源开发竞争激烈。非常规化石能源的开发前景十分可观。国际地质学界普遍认为，常规油气资源与非常规油气资源相比，后者的储量要比前者高出1～2个数量级。如果用金字塔来形容，前者仅是塔尖，后者则是塔座。美国兴起的“页岩气革命”产生巨大示范作用，正在改变世界油气资源版图。如何在这场非常规能源发展竞赛中走在世界的前列，既大幅增强国家能源安全的保障能力，又为世界能源的可持续发展做出大国贡献，也是一大战略性任务。气候变化对人类生存与发展的挑战日益突出，低碳发展成为人类必须共同面对的重大课题，绿色能源革命蓬勃兴起，以太阳能、风能、生物质能等为代表的新能源、清洁能源成为人类未来能源发展的最大希望。天然气、核能及其他清洁能源的地位不断上升，大国能源博弈的重心正在由石油转向新能源和清洁能源。谁在这场绿色革命中争取到领先地位，谁就有希望引领世界经济技术的未来发展及国际规则的调整，从而在国际能源格局甚至是国际战略格局中居于主导地位。美国已经以“奥巴马能源新政”的推出走在了世界各国的前面。而我国以煤炭为主要燃料、能效技术相对落后、生态环境不断恶化、应对气候变化压力不断增大，因而绿色发展任务十分艰巨。只有在这场绿色革命中走在世界大国的前列，才能保证我国21世纪的能源安全及国际竞争中的战略主动。

□ 中国石化沙特公司的中外员工关系融洽。 赵奕松 摄

应对能源安全新挑战的六大战略思路

要应对来自多个方向、日益严峻的能源安全新挑战，必须着眼于今后十几年几十年内外环境的可能变化，以前瞻性战略思维谋划新的应对举措。

一是构建应对新挑战的能源安全指标体系。我国新时期能源安全指标体系的构建，必须适应应对新挑战的战略需要。该体系应当包括高效合理的能源利用体系、安全稳定的现代能源产业体系、及时灵活的能源预警与应急响应体系、复合多元的世界能源资源开发利用协同保障体系等。核心目标是全面提升持续稳定的能源供应能力、合理需求调控能力、风险规避与应对能力、国际能源市场影响能力。为此，需要进一步完善国家能源发展战略与能源外交战略，深化能源管理体制改革，健全能源安全保障机制；推动能源生产方式的变革，优化能源消费结构，实行能源消费总量与强度的“双控制”；加强国际能源合作，打造符合现代化、国际化要求的能源发展与能源外交人才队伍。

二是将维护国家能源安全纳入破解美国战略围堵总体战略。我国能源资源供给与运输、国内资源开发与国际能源合作、绿色能源发展与能效技术研发等领域的战略布局，必须充分考虑应对美国战略围堵的需要，放到破解美国战略围堵的总体战略中去谋划。既要努力推进对美能源合作特别是能源技术合作，又要为维护我平等利用世界能源资源的权利、世界贸易规则赋予的权利而展开必要的斗争。在维护我国海洋能源资源权益问题上，尤其应当充分考虑美国因素。我国布局周边能源运输战略通道，必须考虑到海上运输受制于美国的危险性，加快周边陆上油气运输走廊的建设，增强海上油气运输的政治和军事保障能力。通过能源外交运筹，发展“紧密朋友圈”，强化新兴大国的能源安全协作，共同抵御霸权国家对新兴国家能源利益的损害。

三是在推动全球能源治理、构建新型国际能源秩序中有更大作为。倡导“全球能源共同安全”理念，树立“互利合作、多元发展、协同保障”的新能源安全观。立足于既是能源消费大国又是能源生产大国的特殊国情，在全球能源治理中发挥大国引领作用，强化我国的国际能源地位。重点在G20框架下推动多边能源合作机制建设，同时扩大与欧佩克、国际能源署等国际能源政治中心的合作。金砖国家在能源领域加强合作利于新型全球能源合作机制的建立，应积极推动打造“能源金砖”。将构建公正合理的新型国际能源秩序作为营造良好国际能源环境的努力重点。推动建立资源国、消费国、过境国共同组成的新型多边能源合作机制，推动资源国与消费国建立价格协调、利益平衡机制。制止新干涉主义的肆虐，维护世界主要能源资源产地的稳定。推动世界主要经济体共同加强能源金融监管，减少国际油气市场的波动。抑制资源民族主义和贸易保护主义的泛滥，促进国际能源体系的开放性发展。

四是将能源外交重点更多地转向周边地区。环里海国家、俄罗斯能源资源储量丰富，扩大能源资源开发合作是其发展战略的重要取向。为避免中东局势长时间动荡、非常事态下美国干扰我海上能源运输对我国能源安全造成冲击，有必要将我国国际能源合作战略布局的重点更多地转向中亚国家、俄罗斯及周边其他友好国家，着力打造新时代的“能源丝绸之路”。通往南亚和经过南亚通往印度洋的南方“能源丝绸之路”，对于我国能源安全具有重要意义，有必要尽快打通。必须认识到，我国对中东国家的石油依赖短时间里难以大幅减少，因而必须并行不悖地发展与沙特等主要产油国的能源伙伴关系，构建更加广泛的国际能源供给网络。

五是将经略海洋作为能源发展战略与能源安全战略新的进取方向。能否成为名副其实的海洋大国，是中国能否崛起为世界强国的一大关键。必须高度重视加快推进海洋能源资源开发，从根本上改变海洋疆土疏于管理、海洋资源开发迟缓的被动局面，实现国家地缘战略定位由“陆上大国”向“陆海大国”的转变。必须制定国家海洋战略、管理体制机制及政策法规，提高主要能源企业的深海油气开发能力。国有大型油气公司率先在争议海域进行油气开发义不容辞，可考虑以主要国有大型油气公司为主，吸纳有实力的地方国有公司和民营公司参与，共同打造几个海洋能源开发“航母战斗群”，逐步确立我国海洋能源资源开发的世界强国地位。我国海军发展滞后，维护海洋主权、保障海上经济活动的能力严重不足，必须大力加强现代化海军建设，尽快建成几个兼具近海和远海作战能力的航母战斗群，实现由近海海军向深蓝海军的跨越式发展。

六是在绿色发展中走在世界前列。转变经济增长方式，加快产业结构调整，改变重化工业比重过大的现状，切实解决能源消耗增长过快、生态环境不断恶化问题。我国以常规化石能源为主的能源消费结构难以在短期内实现根本性改变，因而必须在提高能效技术、降低能源强度方面尽快取得突破，将石油对外依存度控制在合理限度内。清洁发展的时代潮流必然引发国际能源规则、体系和制度新的调整，未来国际能源领域的斗争与合作，相当大程度上将围绕新能源的技术标准、贸易规则及其管理制度展开。中国作为新兴大国，在低碳发展、清洁发展、绿色发展方面，应当发挥世界引领作用。为此，需要加强技术创新和体制创新，争取在关键技术研发领域取得实质性突破。同时要强化全民族的生态文明意识，制定低碳生活规范，推动绿色革命在社会生活各个领域广泛展开。