美国亚太再平衡的新变数

刁大明

“约翰，我期待与你一起工作，而不是与你辩论。”2012年12月21日下午，刚刚连任的美国总统奥巴马在白宫罗斯福厅正式提名2004年民主党总统候选人约翰·克里接替希拉里出任国务卿。奥氏此言的背景是，克里曾受邀在2012年大选中充当其辩论陪练，但弦外之音或为，奥巴马期待与新任国务卿建立更多默契，至少要好过以往4年。

随着2013年1月新一届国会就位、奥巴马进入第二任期，华府决策圈经历着新一轮人事变动。在此次 “华府洗牌”中，涉及外交安全议题的新掌权者将如何接棒所谓“亚太再平衡”战略，牵动着当今东北亚、南海乃至整个亚太变局，构成了观察中美关系前景的一个短期变数。

从“对手内阁”到“兄弟连”

惯例而言，改组内阁是连任总统开启新任期的必要动作。其幅度大小因人、因时而异，比如小布什的8年任期中只有劳工部长赵小兰一以贯之，而奥巴马如今需要填补27位内阁或内阁级官员中的至少12位。

复制了林肯Style的奥巴马“对手内阁”执政绩效虽可圈可点，但“希拉里主义”的高调也淡化了奥氏的个人色彩。在摆脱连任压力的第二任期中，奥巴马势必更为关注自身政治遗产与历史定位，在“班子”组成上转而任用理念趋同、执行力过硬的“近臣”。目前公布的国务卿人选克里、防长人选查克·哈格尔、财长人选杰克·卢、中情局局长人选约翰·布伦南等人，要么对其有知遇之恩，要么曾在国会内融洽相处，再不然就是在第一任期深得其信任。

有趣的是，在这个即将出征的“兄弟连”中，正副总统、国务卿以及防长等4位外交安全议题的关键决策者，历史上首次均曾在国会参议院对外关系委员会中任职。新班底对成熟经验的期待可见一斑。事实上，分属民主、共和两党的克里和哈格尔，在亚太、中东等关乎美国利益的重要议题上均持较为成型的看法。换言之，两人的老练沉稳显然要强于4年前的希拉里，他们操作下的美国外交或将倾向于尊重传统的稳定与延续。

共同的越战经历，不仅令克里和哈格尔切身认识到军事实力的局限性，还为他们积累下在亚太事务上的话语权。当然，这种话语权至少从目前看明显区别于《2013财年军事授权法案》涉钓鱼岛条款的始作俑者吉姆·韦伯。

与希拉里、帕内塔等人一味以军事安全为主导的重返相比，克里、哈格尔等新团队或致力于将美国在亚太地区的存在巩固到政治、经济、文化等其他层次，并提升与中国的军事安全交流。毕竟，“再平衡”的关键是“平衡”而非“遏制”。

就国会山立法记录观察，克里对华态度一贯务实：一方面新英格兰地区的自由派理念驱动其在意识形态上对中国存在一定看法；另一方面，作为参议院小企业委员会前任主席的克里较为重视商业利益，在默许通过汇率施压等手段“平衡”中国经贸优势的同时，也清楚两国在经贸领域合作的重要性。基于多边主义的国际关系理念，克里曾一再强调中美在全球化趋势下的相互依赖，“我们需要中国，中国也需要我们，这是显而易见的事实……从核扩散到气候变化，我们当今面对的棘手问题，都不能单独解决”。在台湾议题上，克里多次表态恪守“一个中国”政策，乐见两岸对话，虽然尊重《与台湾关系法》，但不认为美国有义务协防台湾。此外，反对单边主义、主张对话与接触的克里也被期待推进朝鲜半岛僵局的缓解。2012年3月，克里就曾在纽约会见了朝鲜核谈判代表，再次呼吁积极推动重启“六方会谈”。

缺少克里相对丰富涉外立法记录的哈格尔，也曾在公开场合袒露较为务实的“亚太观”。早在其还未离开国会的2005年，哈格尔在为《金融时报》撰写的《美国必须在对华关系中展现智慧》一文中就指出：“中国崛起已成现实。中美两国在符合各自利益的共同基础上发展伙伴关系，对两国具有重要意义……美国应该正确处理好与中国的关系，特别是要正视中国的崛起，即便是在亚太地区，也应该首先确保亚太地区的稳定，并发挥美国的稳定角色。”值得玩味的是，哈格尔在文中虽强调了美国与亚太盟友强化关系的必要性，但也极为敏锐地告诫“需要防止再现中日关系史上危险的对抗”。

与奥巴马新团队务实之风背道而驰的是，国会山上一些反华议员的得势，将为亚太局势与中美关系增加复杂性。有经验研究判断，在民主党总统与共和党国会治下，国会负面介入对华决策的行为最为频繁，而奥巴马政府与两党共治的国会或仅略微优于这种最差情形。

在审慎地应对亚太事务的同时，克里与哈格尔或将把美国的战略再平衡扩展到中东地区。两人均对中东事务抱有极大兴趣，并享有反对单边动武、支持多边谈判或制裁等共同立场。在他们参与塑造下的美国中东政策，势必扭转希拉里倡导的所谓“廉价存在”，转向适度强化，以维持在“后阿拉伯之春”时代的主导地位，并在某种意义上平衡美国在亚太地区的投入。

“不和谐音”盘踞国会山

2013年1月8日晚间，马英九会见了来台访问的美国國会参议员吉姆·英霍夫一行。为了回应台方的盛情招待，英霍夫在岛内媒体面前大肆赞誉相互关系“新的且正向的发展”，甚至开出了未来3年包括“阿帕奇”直升机、“黑鹰”直升机及“爱国者-3”型导弹在内的对台军售清单。现年78岁的英霍夫也是越战老兵，曾驾驶战机迫降台中清泉冈基地，从此与台湾“结缘”。

在新开幕的第113届国会参议院中，这位来自俄克拉荷马州的共和党人刚刚履新军事委员会首席成员。作为执掌军事立法大权的领袖，其在台湾议题上的过激表态不免在“亚太再平衡”背景下为两岸关系平添“不和谐音”。一般而言，由于选后党派分布与人员构成的变化，新一届国会内部都将经历一次类似“拼图游戏”的复杂重组。在新国会中，除了“亲台派”英霍夫得势之外，两院分管外事的委员会的4位领袖或将全部更新，进而牵动美国亚太战略的步伐。

新任众议院外事委员会主席的加州共和党人埃德·罗伊斯涉华态度较为暧昧，一方面重视中美经贸关系，另一方面又担忧中国经济的快速发展对美国国家和市场所造成的“挑战和威胁”。与英霍夫相同，罗伊斯属于彻头彻尾的“亲台派”，不但是“台湾连线”的最初参与者之一，还数次炮制涉台提案。在罗伊斯看来，“为了回应中国的崛起，其邻国正在强化与美国的安全关系，出售F16给台湾将释放一个积极信号。”此外，罗伊斯与陈水扁、蔡英文等民进党人士保持着密切关系，陈、蔡赴美都得到了其热烈欢迎，甚至他还曾致信马英九要求同意陈水扁保外就医。

相比而言，接任众院外委会首席成员的纽约州民主党人埃利奥特·恩格尔在涉华议题上的主动行动不多。2008年6月，时任众院外委会西半球分委员会主席的恩格尔曾主持一场题为“中国在西半球的新挑战”的听证会。在致词中，恩格尔强调了中国在西半球“扩张”为美国带来的紧迫性，并特别提出了中国大陆和台湾地区“在西半球的外交竞争”，其潜台词不乏以台湾问题牵制中国大陆的意图。

新任参议院对外关系委员会首席成员的鲍勃·科克在中国议题上相对理性温和。这位2006年当选的田纳西州国会参议员在2011年10月参议院审议、投票通过施压人民币汇率法案过程中曾多次公开表示反对，认为该提案无助于美国经济，反而会导致世界两大经济体之间的贸易战争，该做法“不是答案而是麻烦”。从这个角度看，其领导下的参院对外关系委员会可能对华持有较为审慎的态度，尽量避免极端化。

由于现任对外关系委员会主席的克里获得国务卿提名、在得到参议院批准后将去职，目前最有可能接替克里出任主席的是来自新泽西州的鲍勃·梅内德斯。作为第113届国会唯一的民主党籍拉美裔参议员，梅内德斯属于“反华急先锋”，在人权、经贸、台湾等议题上都曾有负面涉华行为的记录。梅内德斯在参议院的权势攀升需要备加关注，特别是其掌握外交事务立法权力后，势必为中美关系制造更大障碍。

值得一提的是，梅内德斯与鲍勃·科克同为2006年首次当选、2012年刚刚连任。两位非资深议员执掌批准外交条约、外事任命等重大涉外事务的对外关系委员会，并不符合参议院长期以来的“尊老”传统，或将为未来美国外交走向带来某些不确定性。

“形势”比“人事”强

美国著名政治学家理查德·罗斯克兰斯和阿瑟·斯坦在合作编著的《大战略的国内基础》中曾这样阐释：大战略远非是一个单纯的军事安全议题，而是以实现国家安全为目的的对国内资源与国际资源的一种支配与调整。从这个判断出发，奥巴马上台之后的“亚太再平衡”本质上是当今美国为回应其国内外需求而对国家资源进行的重新配置调整。这一长期性的调整，显然不会因华府行政或立法机构的关键人事洗牌而止步不前，至多是在实现手段和步骤上有所差异。

禁枪、移民改革等承诺亟待兑现，但联邦财政赤字困境与债务危机又一触即发。身陷国内政治僵局的奥巴马在第二任期中极可能将外交事务作为突破口，极力维持美国的所谓“全球领导力”，其“亚洲再平衡”战略则是枢纽所在。去年11月，选举刚刚尘埃落定，奥巴马、希拉里及帕内塔等人就密集访问包括缅甸在内的亚太地区正是该态势的最好明证。面对美国经济复苏迟缓和亚太经济高速发展的强烈对比，奥巴马第二任期的“再平衡”，比如推进TPP即“跨太平洋伙伴关系协议”，也可回应国会和国内民众在经济议题上的压力与诉求。但从事实的另一个侧面审视，重视国际事务的建树，就不可避免地要与中国达成某种程度的合作，以便有效应对当前众多的全球性挑战。

奥氏新外交安全团队的成熟风格，确保了亚太再平衡战略将对中国的利益关切有所考虑，从而强化与中国在亚太地区的竞合化，特别是多边主义的务实立场，可能有助于本地区朝鲜核危机、钓鱼岛议题、南海问题等热点与困点的缓和。同时，与希拉里、帕内塔等人一味以军事安全为主导的重返相比，克里、哈格尔等新团队或致力于将美国在亚太地区的存在巩固到政治、经济、文化等其他层次，并提升与中国的军事安全交流。毕竟，“再平衡”的关键是“平衡”而非“遏制”。后者的论调虽仍在中美两国占据一定市场，但恐怕是在全球化的今天无法想象的，更是美国国家实力如今无力实现的。这一事实，作为资深政治人物的克里和哈格尔当然清楚。同样重要的是，这种“平衡”是在存续亚太稳定格局的前提下得以实现的，要平衡中国，更要平衡任何一个可能扰乱区域稳定的因素。这也直接解释了近来美国对安倍新政府的敲打与警告。

与奥巴马新团队务实之风背道而驰的是，国会山上一些反华议员的得势，将为亚太局势与中美关系增加复杂性。有经验研究判断，在民主党总统与共和党国会治下，国会负面介入对华决策的行为最为频繁，而奥巴马政府与两党共治的国会或仅略微优于这种最差情形。可以想见，对人民币汇率、经贸、直接投资、高科技合作等涉华议题的炒作，存在着从选举政治走向常态化、沦为驴象拉锯牺牲品的极大可能性。同时，在某些国会议员的推波助澜下，面临新一轮对台军售和2014年岛内地方选举政治催化的两岸事务，也存在持续发酵的空间。

哈格尔目前主导的美国大西洋协会曾多次发表对华立场积极的政策报告。其在2012年选后的12月发布的最新报告称，“美国2030年之前的战略必须深化与中国的合作，这将是未来塑造国际体系的最关键因素……美国的战略需要適应中国符合规则的基本利益，中国也需要在考虑美国基本利益的基础上做出相应调整”；中美两国“必须更为努力地避免崛起大国挑战现状的历史模式，那种‘零和模式所引发的冲突对世界而言是灾难性的”。这样看来，如果哈格尔顺利在参议院过关的话，我们似乎在华盛顿找到了可以讨论“新型大国关系”的美国防长。