超越利益集团

赵义

利益集团在当今社会已经是司空见惯，也经常挂在政治家的嘴上，比如美国总统奥巴马说的华尔街的“令人愤怒的势力”，中国领导人说的“固有利益格局”等。

现代利益集团理论，最早可以追溯到1787年美国宪法之父麦迪逊关于“党争”的论述中：“党争就是一些公民，不论是全体公民中的多数或少数，团结在一起，被某种共同情感或利益所驱使，反对其他公民的权利，或者反对社会的永久的和集体利益。”而“管理这各种各样、又互不相容的利益集团，是现代立法的主要任务”。

饶有趣味的是，这番论述稍早些时候，现代经济学之父、英国的亚当·斯密在《国富论》一书中，揭示了“看不见的手”的秘密，同时也反复表达了对于商人群体的“不信任”： “不论在哪一种商业或制造业上，商人的利益在若干方面往往和公众利益不同，有时甚或相反……一般地说，他们的利益，在于欺骗公众，甚至在于压迫公众。事实上，公众亦常为他们所欺骗所压迫。”因此，“若一小部分人侵犯天赋的自由权……足使社会全体有蒙受危险之虞，则可以并且应用政府法律来加以抑制。这与政府之为自由政府或专制政府无关”。

也就是说，无论是世界上第一部成文宪法的起草者，还是“自由企业的守护神”，都把“利益集团”当作致命问题提了出来，并寻找解决答案。或者说，无论是现代民主政治，还是现代市场经济，“利益集团”（党争、垄断势力侵害自由权等）就像一个魔咒一样如影随形。时至今日，利益集团已经成为政治生活中的常态现象。但先哲们关于一小部分人利益凌驾于“社会的永久的和集体利益”之上的警告，不断带来回响，只是花样不一。

麦迪逊对于“党争”下的政治家的作为是不看好的，“开明的政治家能够调整这些不一致的利益，使之有利于公共福利，这种说法是徒劳的。开明政治家不会经常执掌大权。在许多情况下，如果不作间接和长远的考虑，根本也不能做出这样的调整，而那种长远的考虑也很难胜过一个党派不顾另一党派的权利或全体人民的福利而争取眼前利益的打算”。

事实却是，宪法制定者的制度设计，并不能一劳永逸地解决问题，相反，政治家与利益集团博弈的各种版本的故事不断上演。伟大，还是平庸；成功，还是失败，与利益集团的博弈成为人们衡量政治家的重要尺度。我们可以用有限但比较典型的几个例子进行一番考察。

妥 协

历史上很少有时期像19世纪后半期到20世纪前半期一样，充满了如此之多的“二元对立”，比如劳资、自由竞争和托拉斯、放任和干预、资本逐利和社会福利、帝国与殖民地等等（发展到二战、冷战，影响绵延至今）。“革命”的幽灵四处飘荡。

对于政治家的职业生涯而言，最危险的事情莫过于将“异质”的东西引入到既有体系之中，即使是意识形态上的对手，在这一点上也有惊人的相似。比如英国劳合·乔治推进福利国家建设，苏联列宁从“战时共产主义”向“新经济政策”的“退却”。

同时，这一点对于伟大政治家来说却是最自然不过的。政治是尘世的事业，对于政治家来说，最朴素也是最关键的品质是现实感。从某种意义上说，对于政治家来说，现实感和使命感是一回事。因为，寻找“二元对立”的“中庸之道”，是最大的现实需要，也是政治家唯有排除万难方能成就一二的巨大使命。为此，政治家与各种利益集团展开博弈，妥协，争斗，拯救危局，直面难题，推动改革。

1911年国民保险法（包括健康和失业的强制性保险）的通过，是英国福利国家的先声。主导者、内阁财政大臣（地位仅次于首相）劳合·乔治1908年访问德国，对于德国的健康保险制度和国民健康水平的提高留下深刻印象。为了法律的通过，劳合·乔治周旋于各个利益集团之间。首先是互助会这一存在多年的工人互助组织，不欢迎政府的竞争。劳合·乔治承诺互助会将经营健康保险计划。工业保险公司则在1910年的大选开始后向劳合·乔治所在的自由民主党施压，迫使其放弃丧葬补助金、寡妇和孤儿补助等这个集团的经营领域。

其时，时任贸易大臣温斯顿·丘吉尔提出的失业保险议案与国民保险计划合并。1911年5月，议案在议会一读时，遭到了工党的反对。劳合·乔治以实行议员支薪制换取了工党的支持（《1911年议会法》规定每名下院议员每年可从政府里支取400镑的薪金）。二读后，医疗协会又跳出来反对，表示不能接受互助会的雇佣以及抱怨报酬太低。最终的妥协是，患者由一名小组医生负责，该医生的报酬根据小组中所列的患者人数计算，并且医生保留以独立合同人身份经营的权利。

经过12个月的让人筋疲力尽的讨价还价，议案终获通过。就连保守党的领导人也不得不承认：“令人困惑的劳合·乔治再次加强了政府的力量，他的疾病计划是好的，他代表了时代的正确方向。”

谈 判

妥协是手段，时代的方向才是根本。为此，政治家有时候还不得不下力气把强势利益集团拉到谈判桌前。今天已经司空见惯的利益集团的谈判，在过去那个时代竟是一大问题。

1901年9月，美国总统麦金莱被无政府主义者刺杀身亡，年仅42岁的副总统西奥多·罗斯福（老罗斯福）继任总统。继任之初，“罗斯福深知，来自宾夕法尼亚煤矿的威胁是真正的威胁，也是美国任何一个地方所无法相提并论的威胁”。1900年，当宾夕法尼亚“联合煤矿工会”在无烟煤矿举行第一次罢工之时，老罗斯福称之为“具有最深远的重要意义”。1902年，大罢工再次爆发，持续了163天，城市供暖燃料中断，暴力事件频发，一场举国危机迫在眉睫。

“杀人不见血的煤矿寡头利益集团”拒绝承认工会的地位，根据结社自由，工人可以组织工会，但没有法律规定资方必须承认工会的代表权和谈判权，直到1933年罗斯福新政才根本改变；拒绝和解，因为麦金莱总统竞选连任之时，矿主们在共和党头面人物的施压下在选举年给工人涨工资，愤恨不已的他们“绝不会让工人们再次获胜”，让“政客”从中渔利，尤其是新任总统竟然宣称“在所有关乎公众利益的事情上，我会坚持自己的独立性，不为阔佬们所左右”。

他们傲慢地认为“劳动者的权利和利益不是由工人煽动者而是基督徒来关心和保护，无限智慧的上帝已给予基督徒控制这个国家财产的权力，并且这种关心和保护依靠的是成功的管理”。对于这种“管理”的极大讽刺的事例是，虽然1901年矿工每人能挣到500美元的年收入，相当于总统的收入，但真正拿到手的是1/3，大部分是矿场自己印刷的购物券，购买矿主自己经营的价格远高于外面商店的日用品，还有一部分是缴纳矿主出租的房钱。

老罗斯福竭力促成双方的“恳谈会”，同时也挥舞起了“大棒”，只要总统一声令下，军队就开进宾夕法尼亚，解除经营者的权力，制止罢工（其实就是“镇压”），把煤矿作为政府的收受物加以管理。众议院共和党党督沃特森表示反对：“什么是美国的宪法？不通过法律手段没收私有财产这是什么行为？”发怒的老罗斯福抓住沃特森的肩膀大喊：“宪法是服务于人民，而不是人民为宪法服务！”

“恳谈”的结果是成立了7人委员会进行仲裁，将工作时间从每天10小时缩短到9小时，并且让工人得到10%的加薪，结束了持续163天的罢工。

争 斗

在老罗斯福化解劳资矛盾的过程中，有一位人物发挥了重要作用，即大名鼎鼎的皮尔庞特·摩根，正是他出面说服资方接受仲裁。而老罗斯这个“托拉斯的爆破手”的反垄断第一刀正是砍向了摩根。

作为政治家的老罗斯福和托拉斯头面人物的摩根之间复杂的关系，不仅仅体现在反托拉斯、劳资冲突之中。1907年10月，美国爆发银行危机，有很多银行和信托公司被挤提，恐慌最终蔓延至美国全国各地，多家银行和企业破产。由于当时美国没有国家的中央银行提供流动资金，摩根出面“救市”，押上大笔自己的金钱，并说服其他纽约银行家做同样的事情，以加强银行体系。“托拉斯的爆破手”也不得不同意摩根以较低价格收购田纳西煤铁公司。“现在，一个王国取代了过去的许多公国，这就是摩根王国。”

1912年，民主党人威尔逊当选美国总统。此前，老罗斯福不满于共和党的保守，自组进步党，声称要“保护人民免受利益集团的压迫”，直接导致了共和党的选举失败。威尔逊的竞选口号是反对货币托拉斯。威尔逊说：“金融的根基是公正，不是财利。银行家应该避免阶级心态，对富有的人或有办法的人给较低的借贷利息、较宽的信用额度，对穷人反倒有较高的利息与严格的要求。银行不该是讨好富人的机构……因此，联邦政府有义务介入贷币税率与干涉买卖，增加对中小企业的信用额度与对农民的放款融资。”1913年12月23日，美国通过了联邦储备制度法案。其中，也有妥协的一面：政治上任命的联邦储备委员会和代表银行家利益的地区储备银行，两者之间的权力没有明确的划分。美联储没有权力要求储备银行执行统一的政策。这一情况也是在罗斯福新政期间得到改变。

大萧条后的罗斯福新政，是典型的政治家与各个利益集团联合或争斗的过程。小罗斯福构建了一个“新政联盟”。1933年，小罗斯福就任总统，1934年国会选举后控制参众两院，社会保障法案、国家劳动关系法通过。后者确立了工人的联邦权利，像组织工会、进行集体谈判以及参与罢工等。阿尔·史密斯率领保守民主党人组成美国自由联盟，展开对小罗斯福的反击，将他和马克思与列宁相提并论。工会签署加入的新会员数以百万计，并成为1936年、1940年和1944年总统改选时小罗斯福的主要支持者。

1936年大选前，小罗斯福在麦迪逊广场花园发表了一次著名的演讲：“我们必须与和平的夙敌作战——商业与金融垄断、投机、莽撞的银行行为、阶级敌视、地方主义、发战争财。他们已经开始将合众国政府仅仅视为其自身事务的工具。我们现在知道，有组织的财阀把持的政府与有组织的暴民团伙把持的政府同样危险。在我国的历史上，这些势力从来没有像今天这样联合起来对付一名候选人。恨我，这是他们的一致之处，而我欢迎他们的仇恨。”

在这次选举中，小罗斯福赢了523张选举人票，其对手只有8票。

启 示

回顾过往这些政治家的故事，并不代表对于这些政治家的全部评价。即使抛开劳合·乔治、威尔逊等在一战后巴黎和会上“牺牲”中国的恶劣后果以及老罗斯福将《排华法案》永久化等不谈，抛开我们常说的“阶级属性”不论，他们的国内施政亦争议不断。比如，对于罗斯福新政，芝加哥学派的米尔顿·弗里德曼的《美国货币史》、奥地利学派的默里·罗斯巴德的《美国大萧条》等，皆援引大量数字证明罗斯福新政的徒劳无功。

但谁都明白，社会的运转，并不是只靠数字的计算。当老罗斯福作为总统第一次邀请黑人到白宫聚餐时，怎么用数字衡量其效应呢？老罗斯福这样做面临着巨大的压力，来自南方的谩骂、嘲讽铺天盖地，当他询问揭露过金钱政治的小说家马克·吐温，这样做究竟对不对的时候，这位广为人喜爱的文学家也只能小心谨慎地说，总统也许不能像寻常百姓一样，随随便便就接待他想接待的人，“如果仅仅为了宣传自己和制造轰动效应，就不要做伤害国家的事”。在白宫接待黑人，竟然和“伤害国家”等同在一起。

我们从过往真正的政治家身上看到的是，直面国内尖锐问题的挑战的勇气。他们会妥协，但更会瞄准时代的正确方向。指导他们推动改革的重要理念是历久弥新的，比如老罗斯福说：“我们正面临着财产对人类福利的新看法……有人错误地认为，一切人权同利润相比都是次要的。現在，这样的人必须给那些维护人类福利的人民让步了。每个人拥有的财产都要服从社会的整体权利，按公共福利的要求来规定使用到什么程度。”

对政治家来说，这也许出于对于大势的敏锐直觉（也可称其为政治家的“狡黠”），比如在丘吉尔、劳合·乔治、阿斯奎斯等共同推动下，1911年议会通过《议会法》，以成文法的形式将世袭贵族主导的上议院对于下议院议案的否决权剥夺掉了。丘吉尔本人是世袭贵族，但他看清了英国的未来在下议院，即使被指责为“玷污门庭”也没有动摇，反而“攻击”说：“供养贵族是整个文明世界的艰苦工作。”

他们对于特殊利益集团的抨击，不仅体现在口头上，也体现在行动中。英国上议院的否决权被剥夺，其根由就是世袭贵族为了抵制内阁触动其土地利益（包含一系列土地税措施），不惜破坏持续了数世纪的下议院独立的财政立法权的不成文契约后，一番政治较量的结果。而对于小罗斯福1936年在麦迪逊广场的那场演讲，经济学家克鲁格曼感慨地说：“读一下罗斯福在1936年大选前夕的麦迪逊广场花园演讲，你就会发觉，后世的自由主义已变得何等谨慎、羞怯与温良。今天那些想提高最低工资或对富人增税的人会不厌其烦地向公众保证，他们心中对财富毫无芥蒂，他们并不是在主张阶级战争，但罗斯福抨击那些有钱有势的罪人丝毫不留情面。”

当然，尘世中的政治家再伟大，也难逃现实中的两难困境，难逃历史条件的约束。比如，罗斯福新政过程中，在1939年以共和党参议员罗伯特·塔夫脱为首与南方民主党人组成的保守党联盟，就几乎终结了小罗斯福将草案转为法律的能力，1938年的最低工资法是国会所通过的最后一件实质性的新政改革法案。但新政的遗产被继承下来了，1952年，共和党人重夺白宫，总统艾森豪威尔在一封信中说：“若有任何政党试图取消社会保障、失业保险，废止劳工法与农业计划，该党必从美国政治史上消失。”在这位共和党总统卸任的告别演说中，还不忘提醒美国人民警惕二战后崛起的军工结合体这个利益集团。

抚今追昔，我们可以肯定地说，现代政治离不开利益集团，在利益集团的丛林中，政治家必然要小心驾驶施政之舟，但伟大的政治家总是力图超越于利益集团尤其是特殊利益集团之上，在完成时代使命的道路上创造伟业。