官员考核如何“去GDP化”

李克诚

“唯GDP论英雄”的干部任用倾向或将遭到重大修正。6月底，在建党92周年前夕，中共中央总书记习近平在全国组织工作会议上发表讲话称，要改进领导干部的考核方法手段，“再也不能简单以GDP增长率来论英雄了”。

这也是继2003年执政党提出要建立“体现科学发展观和正确政绩观”的新的干部考核评价体系之后，中央高层对干部考核体系欲行调整的再度发声。观察人士认为，上述谈话，或也是为将于今年下半年召开的中共十八届三中全会“吹风”、定调。

在经过30余年的经济快速发展之后，资源环境、社会生态的修复等愈发成为约束中国下一步发展的重大瓶颈。在此背景下，适时淡化GDP考核，不仅有利于中国经济结构的调整，也为纠正一些官员日渐畸形的政绩观提供了缓冲空间。

“GDP考核”日趋隐性化

目前，各地对地方领导班子和干部的考核并无统一的模式。通常是，各地级市自行设定辖区内的考核目标和考核办法，然后各区县之间展开争先抢位的“竞赛”。因此，观察中国政府绩效和党政官员考核运行真实情况的最佳单位是区县。

外界对地方政府“GDP崇拜”诟病已久。但对“GDP至上”为导向的考核模式的危害性感受最深的，恐怕则是区县和基层乡镇街道的干部。《南风窗》记者的一位多年好友是苏北某县国土资源局办公室主任。某次，他与局领导参加县里的外资外贸会议。会上，分管副县长声色俱厉地说，今年的吸引外资的任务有多重、要求有多严，云云。会后，他听到两个镇长在议论。一个镇长说，“这么重的任务，哪能完成啊？”另一个则回应说：“这种事情不用操心，哪次没完成！”一旦完成了本年的任务，明年的目标则会被上面定得更高。

他还从统计系统的朋友处听来了另一则故事。去年，他所在地的县统计局上报了“总部经济年增长率”，是增长35%左右。当时，觉得很高了。结果县委书记到市里开会，该县居然排名倒数第一。县委书记回来后，把统计局臭骂一顿，说“以后报数字都要经过我”。

最近两年，这个县为了完成市里分下来的考核指标，也开始给原本与招商工作并无关系的国土局等其他职能局委办“压担子”，分配了“总部经济”、“利用外资”等多项经济考核任务。因为根本不可能完成县里下派的指标，县直部门以及乡镇街道、开发园区等，被迫“造假”，最典型的就是财政花钱买“外资”。大致的操作手法是：先用财政的钱（甚至贷款）去购买所谓的“外资”，资金到账后，一旦完成考核任务、验收完毕，“外资”马上撤资。据了解，这种怪状不独某地存在，其他地区也都有严重程度不同的情况。

为了完成考核目标而被迫“政绩造假”，不仅毒害了官场生态，还会给地方发展带来一连串恶果。比如，由于夸大、虚报投资项目等数据，基层政府的“财政收入”也会被迫水涨船高，向上缴纳的各种税费也被迫逐年增高，而从上级获得的各种转移支付却会下降。有的基层政府甚至连公务员的工资都要拖欠，只得“负债”运转。

实际上，从2003年起，当时的新一届党中央就提出要建立“体现科学发展观和正确政绩观要求”的干部考核评价体系。此后，各地在对地方领导干部的考核上，开始逐步降低经济类指标在总考核体系中的占比分量。

一般而言，各地对GDP的倚重程序也呈现出地区发展阶段的差异。通常，越是经济欠发达地区，以GDP为核心的“经济发展”类的指标在整个考核目标体系中占的权重越大，且加以考核的二级、三级经济类指标越多；反之，越是经济发达地区，“经济发展”类的指标在整个考核中占的分量相对较少。如广东的不少地方，“经济发展”类指标在整个实绩类考核中仅占30%左右的权重；但在中西部不少地区，经济类指标的分量则要高达40%甚至更多。

从表面上看，经济发达地区开始表现出越来越淡化GDP考核的倾向。但这并非真正意义上的“不再考核GDP”，而是考核的手法更为隐蔽化而已。比如，最近3年，温州对各区县市的考核只保留了“固定资产投资”一项经济类指标；南京也从2011年起对辖下6区县的66个乡镇（街道）也不再进行GDP总量考核，其中“经济发展”类指标只保留了“一般预算收入”、“固定资产投资”两个指标。

全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青对《南风窗》记者解释说，尽管一些经济发达地区对官员的考核项目上，不再把“GDP增长率”、“人均GDP”、“财政收入”等相关指标列为考核项目，但其保留的一两个经济指标，如“固定资产投资”之类，也是与GDP呈正相关关系的。换句话说，从实质上看，这还是对GDP的另一种变相的、更加隐性化的考核。

“改变”10年，“GDP依赖”为何愈演愈烈？

最近10年来，改变“唯GDP至上”的考核机制一直呼声不断。然而，给外界的感觉却是，倚重GDP的考核方式不仅没有减轻，反而是愈演愈烈。尽管国家统计局也先后开发了“绿色GDP”和“综合发展指数”等更为科学的综合性考核指标，但更多的地方政府并无足够的动力来实施，这是为什么呢？

在南京理工大学公共管理系学者徐志国博士看来，这是由当前我国政府的自上而下的“压力型体制”决定的。在党管干部的组织管理体制之下，各级地方党政主要领导人多是由上级任命的。为了激励下级领导人实施上级政府规定的政策目标，上级政府就采取政绩指标考核的方式，把任务和指标，层层量化分解，下达给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。

而下级地方党政领导，为了在任期内获得晋升，就会与同僚之间展开一种类似锦标赛式的竞争，这种竞争下，如果GDP数字相比别的竞争者落后了，对于仕途的影响是很大的，因此，他们更注重短期内立竿见影的显性政绩。在这种“锦标赛体制”的竞争法则下，地方官员获得升迁的最简单、最有效的办法就是做大地方的GDP和税收增长业绩，以免落后于人。

这也意味着，在考核目标的压力之下，如果上一级政府不对下一届官员的考核评价方式做出重大调整，则下一级官员通常并无动力兼顾地区的长远发展（“隐形政绩”）。换言之，如果中央政府不下定决心铁腕推进领导干部的考核评价方式的改变，则地方各级党政领导通常会持续甚至加剧既往的发展路径。

除此之外，据一些地方官员对《南风窗》记者介绍，现有的官员考核成果的运用与领导干部晋升任免的“脱节”，也是造成基层政府“GDP路径依赖”的重要原因。“都知道好大喜功、搞‘政绩工程、涸泽而渔的发展不好，可你能看到几个官员因为这而被免职？通常，过不了几年，他们都是高升了！”

据媒体披露，最近落马的原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男，曾被中组部考核评价为“不适合担任省部一级干部”，但此后仍被擢升为副部级干部。

引入民意约束，修正畸形政绩观

近年来，如何设计出一套科学的官员政绩考核体系，成为各级政府部门甚至学术界津津乐道的话题。

“人们似乎普遍乐观地认为，通过设计更为合理的官员政绩考核体系，就可以改变当前地方官员日渐畸形的政绩观、实现公共服务型政府。但实际上，这种自上而下的官员考核方式有着内在的无法克服的缺陷。”公共管理学者徐志国博士对《南风窗》记者说。

因为，在目前的考核体系下，地方官员孜孜以求的是上级政府“最看重的那些指标本身”，而不会去考虑那些指标“背后的实质”。譬如，当上级政府青睐GDP指标的时候，官员们就采取各种办法让GDP数据膨胀，甚至造假，而不管这种“增长”是否改进了民众福利、是否付出了过多的资源环境代价。

再比如，当某一类议题（如食品安全、计生、维稳等）被中央政府所看重时，地方政府就会将该项内容列入考核的指标，甚至搞“一票否决”，这实际上会造成另一严重后果—地方官员为了实现该单一目标，不惜牺牲整体的社会发展。

这也反映出各级政府为纠正现行考核体制中暴露的不足，而采取的加以完善的改进措施。但这种“修修补补”的做法，仍是在“量化考核”、“指标考核”、“上级考核”的思路中“打圈圈”。从方向上看，如果依旧是“上级考核下级”，那“GDP至上”的恶性倾向最多只能修正而无法根治，不少官员头脑中畸形的政绩观也无法得到根本的修正。

为走出这一困境，不少学者建议，对于地方官员的激励与考核，必须引入“民主”等非指标化的制度加以配合。也就是，增进地方民众对于地方官员的约束力，促使地方官员以“民意”为施政方向，从而构建自上而下（现有考核体制）与自下而上（“民意”约束）相配合的激励与约束体系，真正遏制住“GDP崇拜”。