走向“总量减税”

赵义

当下，减税问题已经不仅是经济问题，也是政治问题；不仅关涉经济增长和就业，更关涉社会的公平正义。因此，我们需要把减税问题放到对整个社会，包括政府自身的影响的背景下，深入细致地进行一番梳理，让减税的逻辑更加明确和清晰。

为此，本刊记者专访了长期从事财税理论、财税史研究的天津财经大学李炜光教授。

告别“重税主义”

《南风窗》：当前的减税，主要还是集中在企业层面，保证就业和经济增长的指向很明确。政府的说法是“结构性减税”。但围绕整体税负问题，社会各界的争论也由来已久。您提出过“总量减税”，应该说超出了现有的结构性减税的内涵。那么提出的理由何在？

李炜光：减税问题，不少学者包括我已经呼吁比较长时间了，而总量减税，是最近两年才由学界提出来的，学理依据主要来自供给学派的理论。大致意思是说，过高的税率会伤害人们的劳动热情，阻碍个人、企业的储蓄和投资，会带来经济效率和福利的损失，所谓拉弗曲线讲的就是这个道理。当税率到达最高点后就开始下降，再提高税率也无济于事，因为高税负把市场机制给破坏了，经济运行提供不出更多的税收，极端结果就是无税可征。类似的说法，我表达过多次，今年以来，看得更清楚，经济增长速度7.6%，财政收入增长速度也下来了，上半年全国财政收入比去年同期的增速只有7.5%。过高的税收没有好处，现在更加坚定了这个看法。

呼吁总量减税，现实理由是，一方面政府推行的结构性减税，还不完善，成效还不很明显；另一方面，企业和居民个人的税负还很沉重，没有实质性的下降。现在税收增速下来了，是因为经济形势处于下行的过程，不是减税的结果。减税对经济的激励作用，目前还只是停留在理论上。我国的税收从10几年的超常增长，到现在的社会普遍感到税负过重，再发展下去，就要警惕是不是变成了“竭泽而渔”。因此，我个人建议，应该更明确地强调“总量减税”。

《南风窗》：用“法家式的重税主义”来概括过去的税收问题。如果我们仔细拆解来看，从对社会的影响来说，其涉及市场效益的下降、居民可支配收入的减少、征收费用高企等。这些影响，应该说是逐步积累起来。那么，在当下，“重税主义”走到不变不行地步的最显著的标志是什么？

李炜光：经济层面的影响，已经比较清楚了。财政投资4万亿，加上20万亿银行贷款以拉动经济，至少应该带来一个中期的增长效应的，特别是财政投资，应该是有一个乘数效应和带动效应的，为什么没有显现出来，原因很复杂，但税收过高至少是关键因素之一。

我国70%以上的税属于间接税，属于转嫁性质的税收，税款加在了所售商品的价格之上，由消费者承担。由于大部分商品是日常消费品，我国税制又没有专门针对日常消费品的减税措施，间接税就具有了推高市场物价的作用，加重了广大低收入家庭的负担，削弱了其消费能力。

我国企业的综合税负达到50%以上，销售和进口货物的增值税税率为17%和13%，在亚太经合组织21个成员国中中企业的综合税负达到50以上，列第四位，这就进一步推高了我国消费品的价格。这些问题无论是哪派经济学都是否认不了的。

政府还可通过“通货膨胀税”得到利益，当然这是个比喻性质的说法，不是政府直接征税了。政府得到的好处是某一部分负债通过通货膨胀还掉了。有个简单的计算方法，目前我国银行存款余额过百万亿元，一年期存款利率是3%，若通货膨胀率达到2011年那样的5%，两者相差就是2%。那么这100万亿的2%就相当于“通货膨胀税”，差不多就是2万亿的样子，这部分收入最后还是归到政府手里，政府的负债通过这个途径减轻了。

间接税过高还会导致不公平的问题，例如，我国大型工商企业多聚集于东部，税交在本地，税负却是由全国各地的消费者承担的，特别是中西部地区，但却不能享受东部地区那样的公共服务，这就导致税负不公平的问题。

税负公平问题容易被忽略，应该被纳入减税框架中统筹考虑。又比如，一个正式职工，假如一个月工资4000元，扣除3500元免征额和各种社会保险费之后，就基本上不用缴纳个税了，但是还有不少人是“临时工”，没有被单位正式雇佣而只是提供劳务，3500的免征额对他就没有用，而是按照扣除800元，再乘以劳务报酬所得的个税税率20%税率的方法计算，他的税后收入便只有3360元。这种情况在外来人口集中的地方很普遍，也是一种不公平。

《南风窗》： “法家式的重税主义”有其内在的运转机制。我们今天讨论减税，那么对于这个思想的顽固程度，不能低估，尤其是现在政府的财政收入形势不太好的情况下。

李炜光：是的。“法家式的重税主义”，很多人可能并不认同。叫什么其实不重要，要搞清楚当下中国减税的逻辑，重税，不仅仅是税负重，也还会自动生长出一些“机制”来。2009年就比较明显，当年税收下降得厉害，一些地方和部门的收费机制就自动启动，非税收入的增长一时超过了税收的增长，实际上政府收的钱并没有减少，包括行政事业费、政府性基金、罚没收入等。

政府非税收入规模已经占到了半壁江山，2010年就超过了4万亿。这个问题，相当复杂，牵涉许多部门，存在重复征收问题，主要由中低收入者负担。税收毕竟有法律、法规的约束，除非特别的外力作用，一般情况下是比较稳定的，收费不一样，地方相关部门的自由裁量权太大，缺少规矩。虽然近年来也逐步纳入预算管理，但没有建立一个有效的总量控制和监督机制，现有的预算也起不到实际性的约束作用，法律也不健全。费不是财政部门统一管，而是分散在各个部门，不只行政机构，也包括事业单位，国企、高校、公立医院等，严格说只要是公共部门的收费都具有财政性质。税，无论如何还得考虑下与经济增长的合理比率，考虑其与民众的承受能力之间的比率，但分散在各个部门的收费，很难有这些考虑。

现在政府财政收入增速下降很大，我们要警惕这种税转费机制的“发作”，因为非税的征收对民众日常生活的影响同样很大。

建设“轻税国家”

《南风窗》：您的研究发现，中国历史上的几次经济发展高峰或者说盛世，都与轻税有关系。这是一个很有说服力的论证减税的理由。甚至可以说，传统上我们讨厌重税，这已经是一种政治文化心理。偷逃税我们似乎也习惯了。而西方一些学者的研究在比较中世纪奔向现代社会的英法等国家税负问题时发现，英国税负比法国重，国家征税能力也更强。那么，究竟如何理解一国税制结构和走向现代社会的关系？如果说中国不适合重税，那么怎样的税制设计会比较合理？

李炜光：今天谈减税，不能只讨论税对经济的影响，更要考虑对整个社会的影响。中国传统社会比较倾向于轻税，将其视为国策，特别是对农业方面。几次所谓盛世的出现，都与轻税政策的实施有密切关系。统治者在这个时期也比较注意约束自己的欲望，少搞或不搞工程项目，甚至包括大量裁减军队。而历史上的农民起义，也都是因重税重役而走投无路的一种暴力反抗。历次的改朝换代，与税有着莫大的关系。

今天的一些现象，比如逃税，应该被谴责和惩罚，但也反映了民间对重税负现状的不满，是缺乏民主的社会里对重税政策的一种反制。所以我认为，政府应该从政治而不仅仅从经济角度看待减税问题。税收是国家施政最重要的方面，是连接经济、政治和社会三大子系统的媒介，这是财政社会学的主要观点。政府为经济系统提供公共服务，以换取其提供的税收，同时为社会系统提供服务，以换取社会对政府的支持，从这个高度看问题，财政若出了问题，便是整个社会的危机。在和平时期，政府和人民之间的联系，税是一个主要纽带。

现在因为经济形势不太好，政府开始主动减税，但不等于一个新的税收模式建立起来了。如果经济形势好了，会不会税收又会走上老路？税制结构还是维持不变？因此，我认为，应该把建设轻税国家这样一个理念，实实在在确立下来，通过体制和政策贯彻下去，尤其是要把民营企业和居民中低收入家庭的税负（显性的和隐性的）切实降下来。

轻税，不是不交税，相反，我们应当尽量减少不交税的人，即使交的税很少，甚至交完了再返还，也不把太多的人排除在纳税人群体之外。纳税，是一种义务，也是一种责任。现代社会的税收和“拦路抢劫”的区别就是，好的税制会产生“积极纳税人”，因为好的税制改善了人们的福利水平，所以民众有可能比较积极地纳税。因此，好的税制可以从根本上重塑政府与人民的关系，有什么样的税收，就有什么样的政府。这是最重要的问题。

《南风窗》：在讨论税负问题时，政府部门总喜欢说很多开支不能不花，需要花钱的地方也越来越多。看起来，财税支出“调结构”问题还没有被提高到相当的高度去认识。您也多次指出政府税收资源的配置不当问题。总体税负比较重，政府的资源配置有很多不当，两者加起来共同加深了人们的“税痛”。我们看到，政府也在提倡自己要过紧日子，出台了不少措施。那么，您认为，我们如何设计一个系统的削减政府开支的计划呢？

李炜光：减税的前提是政府支出降下来，不然就是空谈，这点很好理解。所以，减税也是政府的“自改革”（龚自珍语）。过去税收超常增长，政府有钱办很多事情，现在不得不考虑减税，最大的障碍就是如何把这些年膨胀起来的政府的某些过于宽泛的职能、过多的机构设置以及过多过滥的各种财政开支减下来。

观察一些国家和地区，可以发现，在经济衰退时期，政府减少开支都有实质性动作，包括裁减机构和雇员等。不这样做，对减税就起不了实质性作用。就像一个家庭过日子，只是说我一个月本来花100块，现在减少5%，少花5块，力度也忒小了点，对减税很难产生实质性的作用。

难就难在，政府的支出是刚性的，很多项目已列入跨年度预算，不是说停就停得下来的，这是第一；第二，我国的经济增长主要还是要靠政府投资，这个模式不变，怎么减支呢？减支等于减政绩，谁会情愿？第三，现在的国家预算，说形同虚设可能严重了些，但起不到实质性的约束也是事实。预算的实质是一种外部控制，预算软约束，财政开支就没人控制和监督，就是一堆烂账。审计确实很重要，但那是事后监督，改变不了问题的实质。

研究下历史，有太多的事例可以证明，因为搞重税主义，国家对政府征税和用税缺乏控制机制，最后搞到山穷水尽的地步，导致一个好端端的王朝短命而亡。政府应该花多少钱和能花多少钱，以及应该由谁来决定政府怎么花钱，这些问题必须在国家宪法和法律层面上解决，否则。支出减不下来，税也减不下来，最后，财政能拖垮整个经济和社会。

对政府和人民关系的考验

《南风窗》：当下的减税进程，实际上与新开税种等工作紧密联系在一起，房产税试点，完善消费税，研究把煤炭等资源品目逐步纳入从价计征范围并适当提高税负水平，等等。这是一个复杂的博弈过程。从政府角度看，新开税种也决定着减税的步伐到底会有多大。如果要有所作为，这些方面的改革进程如何把握？要动谁的奶酪？对社会有何种影响？

李炜光：现在推出新税一定要慎之又慎，旧税已然很重，不要再贸然推出新税。即使因为税制改革的需要开征某种新税，也必须走民主法治的路，全民讨论，人大立法。我认为不管新税旧税，一个基本原则是，总体税负到此为止，只能往下减，不能再增加了。

你提到的这些要做的工作，会有一些利益博弈，关键问题是明确税收性质。比如不动产税，只强调解决地方政府收入来源这一点是不行的，得正面回答这个税征上来做什么用的问。不动产税就是社区税，公共服务的性质很强，属于直接税中的直接税，相当于直接从百姓的腰包里掏钱，要求有非常和谐的府民关系。这个税还具有一定的“专款专用”性质，政府相当于过路财神，用这个税给社区提供公共服务，改善居民福利，而政府自身却不能有利益在里面。加拿大的房产税，对应的是30多种公共服务，税法上讲得明明白白，人民相当于在给自己交税，怎么会不配合？其中的道理，你不向人民说明白，反而总是强调自己增加多少收入，人民当然难认可。

所以，像不动产税这样的税收（遗产税、赠与税等也类似），可以说是考验政府和人民的关系，以及政府自身施政能力的试金石，我认为目前开征此税时机还不成熟，社会配合程度不高，价值评估之类的技术问题也不好解决，央地关系在体制上还存在一些问题。其实，开征不动产税的阻力主要不是来自社会。业主们早就有思想准备，这个税早晚逃不脱，交了税大家心里踏实。

《南风窗》：当前形势下的减税对履新不久的中央政府，其实也是一个难得的改革契机。如果简洁概括一下，对于减税大计的最终效果，如何来评定呢？

李炜光：应将减税政策的直接目标确定为，增加企业留利和居民的可支配收入，消除税制中的不合理因素（显性的或隐性的），逐步压缩间接税比重而增加直接税比重。据报道，“营改增”后，企业税负确有所下降，效果“超预期”，虽然还需要进一步评估改革成果，但毕竟是在减税的方向迈进，值得肯定并希望进一步扩大这方面的努力。接下来，应该做些调减增值税税率的工作，在基本税率和优惠税率上有个比较明显的下降。

今后我国应实行低税率模式，降低货物或劳务税的税率，降低与消费者日常生活密切相关的商品的税负。税制的整体累进程度不宜过高，更多地体现中性原则，以维护经济激励机制和企业家投资、创新的热情。现在企业家们“脚踩两只船”，而政府不得不自己投资去激励增长，这是一种很难维持下去的增长方式，必须设法从中解脱出来。而解脱之道，只能从总量减税入手。