“小火慢炖”式减税

覃爱玲

一段时间以来，中国的积极财政政策已经由需求面转向供给面，结构性减税是其最重要的措施之一，广受关注。尤其是在当前经济下滑，财政收入增速下降，社会各界对政府性债务普遍担忧的情况下，结构性减税能否彻底执行下去，成为观察中国财政政策方向和执行力的重要切入点。

本刊记者就此采访了财政部科学研究所副所长刘尚希，请其解读政府方面主动减税的逻辑。作为接近政策部门的学者，刘尚希对政府的财税政策逻辑有清晰的把握，其重点研究领域包括财政风险控制、收入分配和经济发展方式转变等，对于理解当前中国的财政问题，都有很强的针对性。

把减税当吃药

《南风窗》：结构性减税已成为当前中央财政最重要的措施之一。从政府的角度看，其内在的政策逻辑是什么？

刘尚希：提“结构性减税”，主要是为了区别“全面减税”，进行有针对性的减税。这种政策，既避免一次性大规模减税超出财政的承受能力，同时又给予“小火慢炖”式的税收支持，以增强微观活力，促进相关产业、企业的转型升级。目前中央政府实行的结构性减税，主要包括“营改增”按行业全国推广和小微企业免增值税和营业税等。

从结果来看，减税一般分两种，一是经济性减税，即随着经济下行，税收与之相应地下降；二是从制度上调整降低税率，像目前正在进行的营改增和小微企业减税等。

以前有个专门的研究，发现经济增长率9%是个临界点，增长率超过9%，税收增长就会大幅上升。随着经济速度下降，低于9%，税收也会大幅下降。

一般出现经济性减税时，不会进行制度性减税。但中国目前是两者相叠加。从这里可以看出政府宏观政策转向和执行的决心。

以前，中国的积极财政政策主要是从加大需求出发，而现在转向增加供给一端，其目的是通过调整结构，加大社会活力，来促进经济的发展，结构性减税正是其中最重要的内容之一。

另一方面，这种减税不是大规模地进行。在经济下行的情况下，如果减税过多，就会势必加大赤字和债务，放大财政风险。当前公共支出刚性化趋势越来越明显，对减税形成一个约束。应该把减税当药吃，不能当饭吃。

总体上，减税是最近几年中央财政政策的基调。同时，政府还在削减各种收费，从总体上减轻社会的税费负担。

《南风窗》：您觉得结构性减税措施，还有哪些可以改进的空间？

刘尚希：从当前的实际情况看，应该进一步加大中小微企业的减税力度。这一政策会产生包括稳定和增加就业、调节收入分配、引导社会创新和促进城镇化等多层效益。

中小微企业是就业的主要领域，虽然中国现在的就业形势还可以，但要防止可能出现的经济进一步下滑。从现实中看，许多经济社会创新主要也是由中小微企业完成的。创业的人多了，就业的人多，整个经济形势就会活起来。

另一方面，这种减税对总体税收的影响也不会太大。尤其是小微企业，在税收比例中占比不大，很零散，收取成本也高。

国务院对部分小微企业免征增值税和营业税的政策已经开了一个好头，涉及的就业人数达千万以上。放水养鱼，应成为今后一个时期国家税费政策的基本方向。

当然，税收政策的导向总体应该是鼓励市场竞争，对一些没有竞争力的企业和产业，该破产的就应该让它破产，不能通过税收保护的方式对冲市场竞争，保持落后产能。

不能就财论财

《南风窗》：在经济下行和财政减收严重的情形下，目前的减税措施是否能一直执行下去？一段时间以来，已经有不少来自地方收取“过头税”的消息。

刘尚希：上半年全国财政收入增长7.5%，其中，中央财政收入只增长1.5%。7月份好转一点。从政府花钱的角度来看，这是坏事，要过紧日子。

从上到下，政府的财政压力都很大。但从整体财政状况来看，中国的财政实力这些年来大大增强，对结构性减税有相当大的承受能力。现在的风险在可承受的范围内，没有到出现财政危机的程度。

目前对中国政府的债务，尤其是对地方债的判断，各方很不一样。社会上的确有不少人认为，中国可能要发生地方债危机了。我认为，地方债仍总体在可控范围内。虽然因为不透明，引发了许多大胆的猜测，但2011年审计出来的10.7万亿的债务总量是可靠的，近两年来债务总量有所增长，但量并不那么大，还没有到不可控、出现危机的程度。

财政压力也有好处，可以倒逼政府转变职能，多办事，少花钱，促进支出结构调整，提高花钱的效果，减少铺张浪费。财政不承受一些压力，这些压力经济就会承受。财政主动加压，正可以减轻社会的压力。

收过头税、乱收费等短期行为，主要来自地方政府。中央是看得很清楚的，所以才会坚持结构性减税政策。

尽管社会公众的福利性要求也越来越高，财政支出压力也在加大，但当前结构性减税，将来会带来更多的税源和形成更宽的税基，税收增长反而会更快。减税重在形成良好的市场环境，形成向上的预期，激活微观活力。就财论财，仅仅放在财政收入本身来考虑财税政策，会很狭隘，危害长远利益。

《南风窗》：近年来，关于中国综合税负过高的社会声音一直很大，减税呼声不断，您怎么看待中国的总体税负情况？

刘尚希：关于财税政策，当前社会上有三种典型观点：一是大规模减税；二是大规模增加社会性支出；三是减小政府赤字，防范债务危机。财政的三个要素—收入、支出和差（盈余，或赤字）是一个三角关系，无论怎么做，都只可能实现其中一个或两个选项，并都存在风险，不可能同时做到，所以只能是一个风险权衡的结果。

财政政策应该从整体上考虑，综合平衡兼顾，如果减税，就要考虑减少支出，或加大赤字。

财税制度与一个社会的文化高度相关。一个社会实行高税收、高福利，还是低税收、低福利，并不是政府想怎么做就能怎么做的。社会是一复杂系统，方方面面都要关照，各个方面要权衡，要维持财政和经济两个可持续，两个不能偏废，最终才可能保障社会的可持续发展。

当前财政政策的主要目标还是考虑化解经济的总体风险。当前中国经济最主要矛盾是结构失调、不平衡，属于供给端的问题，靠需求刺激解决不了。所以中央政府将政策基调放在减税上，但也会把财政风险控制在可承受范围之内。按重要性排序，应该是先重点解决结构性风险，同时兼顾民生的改善和保障。结构性风险不排除，大规模搞福利的政策只能是痛快一时，不可持续。陕西神木县这个案例值得借鉴。任何走极端的行为都是不可行的。

这些年中国的财政政策，我认为从大的方面，基本上与社会需求相吻合。

前几年财政收入高增长，医疗、教育、科技创新、“三农”和环保等各方面的投入增长很快，要求加大投入的呼声至今都很高，而财政的钱是有限的，需要统筹兼顾。对于一个有着13亿多人口、且发展不平衡的发展中大国来说，要做到统筹兼顾并不容易。其关键是要做到经济可持续、民生改善可持续和财政可持续。若其中有一个不可持续，对中国而言都是一场灾难。