环评机构脱钩改制再出发

张墨宁

2013年1月初，国家环保部通报了2012年为期4个月的环评机构专项执法检查情况。对存在问题的88家环评机构分别提出取消资质、限期整改、缩减评价范围、通报批评和内部整改的处理意见，并对49名向环评机构出借个人证书、主持编制的环评文件质量较差、超越专业类别从业的人员给予通报批评。被责令进行内部整改的54家环评机构中，不乏中国环境科学研究院、北京大学、南开大学等“大牌”环评单位。

这一结果并不出人意料，环评机构在商业利益链条上的违规操作以及环评工程师挂靠早已是潜规则。环评制度改革思路既定已近5年的情况下，环境影响评价机构的泛滥程度仍没有得到根本抑制。改革的方向是审批公正、评价独立，环保部门与环评机构能否完全脱钩是成败关键，以执法检查的结果来看，剥离利益关系的改革进程依然阻力重重。

“脱钩脱利”的阻力

早在2008年，环保部就提出将改革环评制度，环评机构与环保部门要完全脱钩，确保环评审批不受利益干扰。环评业务将由真正独立的环评中介服务机构、独立的市场主体来承担。同时，还将坚决淘汰弄虚作假、环评质量不过关的环评机构，推行“黑名单”制，对严重违规的环评机构，3年内禁止其从业。

彼时，《环评法》已经执行了5年。然而，环评乱象依然不止。我国《环评法》和《建设项目环保管理条例》规定重大建设项目必须预先通过环评报告，由具备相应资质的环评机构加以审核。新建、扩建的项目增多，催生了环评机构和人员的大规模增长，在急切吞占市场的驱动下，环评机构为了争取环评资质，不惜高价招揽环评工程师挂靠其下。

《建设项目环境影响评价资质管理办法》要求，甲级资质的环评单位必须至少有10名登记于该机构的环评工程师，乙级评价机构应当具备12名以上环评专职技术人员，其中至少有6名登记于该机构的环评工程师。据北京某环保科技公司的环评师李元章（化名）介绍，对此，环评机构用接收挂靠的办法来应对环评工程师的稀缺性，也就是说，环评工程师可以将资格证挂靠在环评机构，环评师通过挂靠挣钱，挂靠单位虽然不能以此来接环评项目，但可以增加项目或者提升资质。一个环评工程师的兼职“挂靠价”通常是3年12万～24万元之间。

环评资质的造假为进一步的滥制报告打开了口子，潜规则被默认的重要原因便是评价机构与行政主管部门的模糊分界。目前，除了极少数具备环评资质的私营企业，绝大多数环评机构是事业单位，隶属于地方环保系统或科研院所。其中，以地方环保系统下属的环科院所从事环评工作居多。评价与审批环节便很难彻底分开，环评造假的猖獗也就不难理解了。

全国人大常委会关于《环评法》的执法检查报告曾指出，全国不少环评编制单位往往与环评报告审批单位存在利益关系，有些是其下属事业单位，违反了《环评法》的有关规定。这种体制如不改变，环评审批的公正性就难以保障。环保部副部长潘岳在接受采访时也坦承，环保系统的环评机构与其所从属的环保部门，具有千丝万缕的联系。

这种联系使环评机构和审批部门成为利益共同体。2007年，浙江杭州环保系统爆发腐败案，共涉及杭州 13 个区县、90 多人。这一案件中，杭州市环保系统普遍存在利用环评项目审批权，以 20%至 40%不等的比例收取环评管理费，产生环评机构和审批单位“携手腐败”现象。杭州市环境科学院作为市环保局的直属单位，为抢占环评市场，向杭州各区县环保局定出了 30%的高额回扣，名曰“环境影响测评项目协作费”。在高额回扣的吸引下，各区县环保局纷纷将各自审批的环评业务推荐给杭州市环科院。环保局既是审批者，又充当介绍人。

厘清裁判与运动员的角色，才能保证环评的公信力和对行政审批权的制约。按照环保部最初的设想，全国各省市应有近600家科研事业单位分别于2011年底和2012年底前完成环评体制改革。但讨论了整整两年之后，环评机构与政府部门“脱钩脱利”的想法仍未成为现实。在这一点上，环评体制改革不前的局面可以看作是全国事业单位改革的缩影，去行政化的过程必然面临部门利益和个人利益的强大阻力。

封闭式改革难以为继

2010 年 6 月，环保部终于下决心有所动作，启动了事业单位环评机构体制改革试点，计划把事业性质的环评机构逐步改制为企业，或者剥离环评业务成立企业，让环评机构与环保部门“完全脱钩、彻底脱利”。试点意见中规定，行政主管部门及其所属的公益性事业单位不得参股，在职人员不得兼任改革后环评机构的法定代表人和专职环评人员。

目前，除了极少数具备环评资质的私营企业，绝大多数环评机构是事业单位，隶属于地方环保系统或科研院所。其中，以地方环保系统下属的环科院所从事环评工作居多。

方案既定，环保部的首批试点以小心谨慎的姿态缓慢前行，对于阻力最大的地方利益则是“轻拿轻放”，首批18家试点单位中，环保部下属的环境规划研究院、环境科学研究院、华南环境科学研究所、南京环境科学研究所和中日友好环境保护中心五家事业单位是重头，研究院所下设的环评中心被剥离，转制为企业。其他环评单位则多属于偏远地区或者中小城市。

2011年4月，中央公布全国事业单位改革分类时间表。国家整体计划的出台无异于给环保部吃了一颗定心丸，可以进一步放开手脚、扩大试点范围。当年10月，启动了事业单位环评机构体制改革的第二批试点，不再仅限于环保系统事业单位环评机构，最终确定了25个省市的79家科研院所。

近几年，无论是公费医疗的分省逐市取消，还是养老保险的并轨，各领域事业单位改革的路线大致都遵循了先易后难的模式。即便如此，由于行政机构没有同步加入、顶层设计缺失，事业单位改革方向迂回不前。而环评机构与行政部门的“半脱钩”状态不仅愚弄了破除特权的社会诉求，更带来了对于公共利益的直接侵害。

2010年7月，福建紫金矿业紫金山铜矿湿法厂发生废水渗漏事故，约9100立方米的含铜酸水外渗引发汀江流域污染，仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达189万公斤；2010年年末，安庆市怀宁县高河镇发生 200 多名儿童血铅超标事件。诸多环境污染事件的背后，都有环评造假这一“推手”。据媒体报道，在1162家环评机构中，事业单位环评机构有576家，其中挂靠在各级环保系统的有333家。环评报告是如何出炉、又是如何成为审批依据的？当原本提供咨询服务的第三方机构丧失了独立性，便必然为权力和利益所绑架。

环评机构逢源于建设单位和审批单位之间，脱钩改革的不彻底性反而使其获得了双重身份，一方面作为营利性主体分享利益，另一方面又因与行政部门的天然联系获得了“开绿灯”的特权。没有信息公开的实现，封闭式的改革最终只能导向不同权力层级的“躲猫猫”游戏。

尽管早在2005年，当时的环保总局就发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。但环保部环境评估中心副总工程师任景明认为，政府并未发挥公众在参与管理和监督过程中应有的作用，环境影响评价中公众参与的执行与落实主要依靠建设单位和环评单位，公众参与的深度与广度难免受到有形无形的制约。

他介绍说，一些单位随意发放调查问卷凑数，故意回避主要的利益受损者，尽量选取受益的公众，以至于绝大多数环境影响报告书中公众对规划或建设项目的满意度颇高。还有一种情况是，随意缩小公众范围，某些单位甚至仅选取规划范围或项目建设范围内的对象进行公众参与。

由于建设项目环评已处于决策链的末端，环评信息公开时，项目建设地址基本确定，某些项目前期工作业已开展，公众意见对决策影响不大。至于补做的环评，由于规划已落实，项目已建成投产，公众参与只是一种形式或一道程序，一旦引起环境纠纷就很难解决。

经过厦门、大连XP项目，渤海溢油事故、PM2.5争议等公共事件中民间环保风暴的冲击，环保部再也无法忽视公众对于环境的切身感受和环境意识的提升。去年9月，环保部部长周生贤在谈到环评信息公开时，特别强调将修订《环境影响评价公众参与暂行办法》，细化和规范公众参与的内容和程序，创新公众参与的组织形式，扩大参与范围和有效性，并表示，2015年环保系统环评机构脱钩改制工作要全部完成。

将公众参与环评进一步程序化可以看作环评制度改革再出发的标志，从2008年到现在，脱钩改制已经从国家环保部门高层的公开表态进入了全面剥离阶段，如何使环评机构在独立中获得公信和权威，不能仅靠政府部门自上而下的监管，对于环评机构的评价权更应该让公众来分享。