新一轮改革中的权力重整

覃爱玲

十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），除了强调仍然以经济建设为中心，并同时公布了一系列与经济体制相关的改革外，观察人士注意到的另一最大特点是：通过成立国家安全委员会和全面深化改革领导小组两个高层机构，整合中央一级政治军事经济外交权力，以及通过加大地方事权上移等方式，加大中央在央地关系中的权力比重，中国的各项主要权力正面临重新整合。

《决定》提出了一系列重大改革措施，包括允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理；废止劳教制度；国有资本收益上缴公共财政比例2020年提到30%等具体改革措施，表明新一代领导人力图以现实方式大规模推进改革。

推进改革与整合权力相结合的特征，在以三中全会为代表的此轮改革中，已然显现出来。

事权上移

《决定》中引人注目地引用了“治理”这个新鲜表述，推进国家治理体系和治理能力现代化，与完善和发展中国特色社会主义制度并列，成为全面深化改革的总目标。而什么是新的国家治理体系，也许可以从《决定》中新宣布成立的机构和权力重构中发现一些线索。

由于此前舆论较少提及，出乎意料之外，国家安全委员会引起了广泛关注。在目前信息仍然有限的情况下，关于其具体组成形式和主要工作内容猜测甚多，但较为主流的观点认为，这应该是一个类似美国国安委模式以“大安全”为核心的跨部门机构。

中国人民大学教授金灿荣表示，从整个设计来看，国安委目前的工作应该主要是对外，不会取代主要对内的中央政法委或与其工作有很大重叠。但随着以后的发展，也可能涉及更多的国内安全工作，比如美国的国安委，在9·11事件之后，就加大了有关国内反恐的工作。

据了解，早在30多年前，就有业内人士提出过成立国安委。10多年前也有过具体研究，但由于各种条件所限，并未提上具体日程。

而作为以全面改革为号召的重大会议，成立“全面深化改革领导小组”，悬念较小，也得到一致认同。根据《决定》，它将负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。

对于改革派人士而言，中国市场经济改革近年来滞后的一大原因和表现，即是曾经在中国改革过程中起过重大作用的国家体改委（办）的撤销，并入国家发改委之中。一个新的更高层次改革机构的出现，无疑会对改革的整体推进起到重要保障作用。

在“市场化改革”方向的期盼下，许多人对国有企业改革抱相当大的期望。对此，《决定》明确要“毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用”，还要“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。同时也对国企改革提出新的要求：一是规定积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股的混合所有制经济，且混合所有制经济可以实行企业员工持股；二是规定提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生。

《决定》还提出其他一系列影响甚大的权力重构改革，比如，在司法改革中，是“确保依法独立公正行使审判权检察权”，而在广为社会关注的央地财政关系改革中，在“建立事权和支出责任相适应的制度”的规定之下，并未选择财权下放，而是选择了中央事权上收，“适度加强中央事权和支出责任”。

从后续的一系列信息，可以更明显地看出此轮改革中权力上移的趋势。11月13日，中央纪委常委会召开会议，传达学习十八届三中全会精神，并就落实全会决议作出部署。会议首先指出，全面深化改革必须加强党的领导；并表示，要发挥纪检监察机关在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的作用，研究制定纪律检查工作 “双重领导体制”具体化、程序化、制度化的意见，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。讨论良久的纪委垂直管理有了实质性消息，作为中央整肃官僚体系的纪委机构进一步扩权。

从摸着石头过河到“顶层设计”

去年的11月15日，新一届领导人正式履新。上任短短一年时间，即拿出了全盘的改革方案。

过去几年来，已经基本成为社会共识的是，中国的发展已经到了改革红利殆尽，经济社会矛盾突出，不改革将极可能停滞在中等收入陷阱的阶段。

最突出的，比如，名称中带有“改革”两字、被认为肩负有国家综合经济社会改革责任的国家发改委审批权持续加大，触角延展到更为广泛的行业；税收匮乏的地方政府靠卖地和地方融资平台，成为实质上的“经营性公司”，导致了民怨四起的高房价、危机四伏的地方债以及大量阻碍产业升级的落后产能；大型国企则凭借与政府的关系或行业垄断进一步坐大，扭曲了社会资源的配置。

随着2009年4万亿投资的出笼，政府对经济的干涉进入了一个新的高潮。种种政府直接上场参与经济竞争的共同结果是，社会活力受到重大打击，民营经济被挤出效应明显，社会中产阶层生活改善缓慢。

唱衰中国经济，对以政府为重要推手的“中国模式”的质疑，再度在国内外流行起来。如何解决这种状况，成为新一代领导面对的最大问题。过去几个月，新的领导层一直释放出的信号是，在坚持道路自信、理论自信、制度自信等“三个自信”的同时，加大市场化改革。

在制度自信的同时，对制度本身进行完善，尤其是对党内进行整肃，对被认为是社会不良趋势的方面进行打压，是过去几个月中，外界观察到的普遍现象。

在内部整肃中，中纪委发挥了巨大作用。从几乎每个月查处一名省部级官员的“大老虎”，加强中央巡视组对地方各级重要领导的工作和作风进行巡查，到要求各级公务员退还各种购物卡，乃至严禁公款购买印制寄送贺年卡，事无巨细，“老虎苍蝇都要打”，决心可谓宏大。同时，对军队进行作风整顿的消息，也在大众媒体上广泛传播。

而通过群众路线教育实践活动，开展民主生活会，民众通过电视看到了包括省委书记在内的为政一方的大员们难得一见的谦卑地“批评与自我批评”。

记者得到的信息是，上至各部委的公务员，下至县乡的基层官员，对作风整顿都有一定反应，虽然未必完全改变，至少有一定警觉。内部整肃显然暂时取得了一定效果。

对社会面管控的加强，则可以从坚持占领意识形态阵地，打击网络谣言等例子中反映出来。

此次三中全会改革释放出的信号，直接承接具有转折性意义的十一届三中全会。可见新一代中央领导层对于改革的巨大抱负。只是这一次，经过多年“摸着石头过河”小心翼翼地试验式改革后，终于提出了一个有时间、有路径、有组织保障的总体性“顶层设计”方案。

在高举改革旗帜的同时，三中全会公报重申，“不走封闭僵化的老路，不走改旗易帜的邪路”。

加强控制力下的改革

在涉及央地关系上，本轮改革有权力上移的趋势，与以往的“放权”改革似乎有所不同。有一种声音认为，全面深化改革必须加强中央权威，高层必须有强大的控制力—市场化改革的方向和原则在过去多年来一直得到不断重申，原则上的争议并不大，但具体到执行，由于各种具体利益问题的阻碍，往往流于口头表达。

当官僚体系本身已经成为改革的主要对象时，除了增强社会力量，加大社会活力进行消解外，以“顶层设计”的方式集中权力，对各部门利益进行消减，增强中央对地方的控制力，不仅可以保证改革的整体协调性，还可以保证改革措施得到更有效执行，似乎是另一条可以选择的路径。

在中央与地方关系上，《决定》明确提出要“发挥中央和地方两个积极性”，但“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”如何推进，是否会严重影响地方政府高度依赖的土地财政，值得认真观察。而一直讨论的构建新的地方税体系在目前的方案中未有体现，纪检逐步垂直管理和司法的相对独立性越来越强，地方政府从财权到事权两方面都有弱化趋势。这一方面可能将地方政府从维稳和靠自己挣钱或“跑部钱进”解决社会事务的苦力中解脱出来，另一方面，地方政府如何从“开发总公司”过渡到真正的服务型政府，还有漫长的道路需要探索。

11月14日，国家发改委在各部委之先，公开发布了其三中全会精神传达会议的内容。

其中，首先即要求参会人员对决议精神要“学深学透”，并表示要“切实”推进经济体制改革，加强重大经济体制改革的统筹研究和总体谋划，“抓紧谋划一批对完善社会主义市场经济体制具有关键和重要作用的重大改革，制定符合国情、切实可行的改革方案，把握时机、适时推出”；并表示，要加快重大改革推进框架体系建设，建立健全重大经济体制改革统筹协调机制和纵横联动有序推进的工作体系。

从这些表述中，不难看出其作为目前中国最为重要的综合宏观经济部门，对于整体推进经济改革的雄心。

一位国家发改委宏观研究院的研究员对记者表示，国家发改委是凭借其自身才干成为各任总理不可缺少的主要助手的，很多时候并不像外界说的那样风光，可能费力不讨好。因为上面的命令必须要执行，而同是部级机构，很多时候协调其他部委时，并不好协调。他认为成立中央级改革领导小组，一些重要的政策，可能还是得国家发改委具体来做，而以中央的名义进行，以后可能得到更好的执行。