公房租赁纠纷解决机制初探

胡菡子

【摘 要】承租权资格纠纷及公房租约履行纠纷是与公房租约联系最为密切的两类纠纷，其涉及公房租约的两个根本问题，即行政权的行使是否正当以及合同的履行是否适当。

【关键词】公房租；赁纠；解决机制

公房即公有房屋，系国家或企事业单位所有的，由房地产行政管理部门直接管理或企事业单位自行管理，供辖区居民或企事业单位职工等使用的房屋。房屋管理部门通过向承租人收取一定数量的租金，实现对房屋的修缮与维护。

一、公房租赁制度的历史进程

建国初期，随着社会主义改造的推进，国家经济得到恢复，城市规模和城市人口都有很大的发展。但由于当时尚未完成对城市房屋的公有制改造，房屋私人占有分散经营，无法统一调配使用和充分发挥现有房屋的功能。部分拥有房产的房主空房不出租或自己用房过宽，而不少单位职工却无房可住。这种不合理现象的存在，加重了城市住房的紧张，严重影响社会主义劳动者的工作与生活，直接或间接地阻碍着社会主义建设事业的发展。在这种情况下，我国政府开展了私房的社会主义改造，施行公有住房分配制度。逐步建立完善了以自建房屋、被没收的地主资本家房产、经社会主义改造的私房及代管房屋等构成的公房为主体，实行住房实物分配的社会主义住房制度。

1994年，国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，将“建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”作为城镇住房制度改革的根本目标，我国逐步实现了从实物分房到货币分房的转变，房屋作为财产性权利的经济价值日益凸显。同时，随着全国大规模的旧城改造和城市化进程，大批公房正在或即将被拆迁改造。该类拆迁可能为承租人及同住人带来的不菲经济补偿立即成为利益焦灼的中心，引发大量公房租赁纠纷诉至法院，且呈加速增长态势。

二、解决公房租赁纠纷的关键——对公房租约的性质界定

要想解决公房租赁纠纷，构建争端解决机制，就必须对公房租约的法律性质作出回答。而对于公房租约的法律性质，由于尚无法律法规的明文规定，在学界历来争议颇多。有观点认为公房租约系民事合同，也有观点认为公房租约是附有民事权利义务的行政合同。笔者认为，将公房租约界定为行政合同较为妥当。

行政合同不是我国制定法的概念，目前尚属于学术理论的范畴，依照通说行政合同必然建立在“为实现国家行政管理的某些目标”，“为实现公共利益目的”，“以实施行政管理为目的”或“为实现行政管理目的”以及双方合意的基础上。从实质上讲，我国行政法学者对行政契约的实质标准均采“行政目的说”，只是行为方式不同而已。目前，对公房租约存在双方合意的问题已无争议，因此界定公房租约是否属于行政合同的范畴可从以下层面来认识：

1、公房租约的目的是什么？探寻公房租约的目的应从公房制度的起源谈起。从行文之初介绍的公房租赁制度的历史成因来看，公房租约的初衷即在于解决城镇居民的居住问题。而公房租约本身对于承租人或同住人来说，具备物质利益的属性，属于社会福利的范畴，其目的在于以低于市场的价格赋予相对人一定的社会福利，保障其居住权。实际上公房租赁具有一些行政给付的属性。

2、公房租约的目的是否与行政目的相契合？警察国家时代，行政权被限定为消极地保卫本土，捍卫主权，管的越少的政府就是越好的政府，国家、政府仅仅是经济社会的“守夜人”。第二次世界大战之后，社会生活领域不断拓展，市场手段调节社会生活的缺陷不断显现，人们开始意识到“市场失灵”，转而要求政府提供越来越多的服务，承担越来越多的职能，由此进入了“积极行政”，“服务行政”的时期。伴随民主思想的激荡，给付行政逐渐兴起，政府以行政给付的方式给予公民物质利益或与物质相关的利益，以保障其生存权与发展权是现代行政的大势所趋。

同时，居住权作为生存权的必要组成部分已为世界各国所公认。《世界人权宣言》第二十五条就规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”。根据该宣言，居住权的应有之义包括：第一，“居住福利”是人类生存和幸福生活的基本条件，是人应有的基本权利，而不是任何人的“恩赐”；第二：保障公民“适当居住的权利”，是各国政府的共同承诺。各国政府有责任和义务认真履行在国际上做出的“承诺”，努力确保“人人享有适当居住的权利”，确立“居住福利”；第三，任何人都平等的拥有居住福利的权利。政府和社会“必须禁止并消除居住歧视，并把解决弱势人群的居住问题作为推行居住福利的‘重中之重”。而且要通过立法的形式，“保证向所有的人，包括无法自力获得居住的人们提供居住保障。”

由此可见，保障公民居住权是现代法治国家的重要行政职能，是行政管理的重要目的，从这个意义上说，公房租约的目的与服务政府的行政目的相契合，公房租约当然应被视为行政合同。

三、构建公房租赁常见纠纷的争议解决模式

承租权资格纠纷及公房租约履行纠纷是与公房租约联系最为密切的两类纠纷，其涉及公房租约的两个根本问题，即行政权的行使是否正当以及合同的履行是否适当。

1、就行政权的行使是否正当看，承租权资格纠纷当然应属行政诉讼的范畴

第一，同住人诉至法院要求确认承租人资格的，由于确认承租人系公房管理机构的行政职权，司法权不得代为行使，人民法院应裁定不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。

第二，同住人诉至法院要求出租人履行法定职责，依法变更起诉人为承租人的，人民法院应进行实体审查，并分情况处理。经审查，可以确定同住人仅为一人，或其他同住人一致同意变更承租人为起诉人的，应当判决出租人履行法定职责依法予以变更。原共同居住人协商不一致，一个共同居住人诉至法院要求出租人履行法定职责，要求依法变更起诉人为承租人的，应当驳回其诉讼请求。因为依申请确认承租人是行政机关的法定职权，但如何从众多共同居住人中挑选承租人并未有法律、法规的明确规定，司法机关不得行使行政机关的职权代为确认承租人，人民法院应驳回其诉讼请求，而不宜判决维持。

第三，实践中，共同居住人协商不一致，出租人为避免矛盾纷争，往往怠于履行承租人指定义务，同住人诉至法院要求出租人履行法定职责，在共同居住人中指定承租人，人民法院应予支持，判决出租人在合理期限内履行指定承租人的法定职责。

2、就公房租约的履行是否适当看，租金的给付、房屋的维护、修缮等问题的纠纷解决可依照以下思路：

第一，行政机关未恰当履行义务，未依照租约约定对房屋进行合理维护、修缮的，承租人可向人民法院提起行政诉讼，要求出租人履行义务。

第二，承租人未按租约约定按时、足额缴纳房屋租金的，可以有三种解决模式供选择：

一是重构行政诉讼结构，构建双向性的诉讼结构。司法审查不仅立足于出租人是否正当行使行政职权，恰当履行义务，承租人的行为是否适当也应当纳入考察范围，赋予出租人行政诉讼原告资格，向承租人提起行政诉讼，要求法院判决承租人补缴所欠租金，并承担违约责任。

二是赋予出租人申请强制执行权。对承租人拖欠租金的，出租人可以书面方式要求承租人限期缴纳，承租人在规定期限内未缴纳，也未提出异议的，出租人可申请人民法院强制执行。

三是由出租人向承租人提起民事诉讼，要求承租人给付拖欠租金。

笔者认为，在现有行政诉讼体制下，第一种模式是理想的模式，其反映了行政合同的本质属性，即双方性，若不对行政诉讼判决方式及行政诉讼结构进行改造，则难于实现。第三种模式是在司法实践中曾被采纳的模式，其本质是将公房租约视为附有民事权利义务的行政合同，此种方式不符合公房租约的法律性质。第二种模式似乎是可行的选择。公房租约虽然具有合意性，但其毕竟不同于民事契约，出租人享有优益权，因此赋予出租人申请强制执行权具有理论基础。同时，由出租人申请人民法院强制执行，需经听证，人民法院享有对公房租约效力的审查权，仍赋予了承租人申诉、答辩，获得救济的渠道。

参考文献：

[1]李国华：《论建国后我国城市私有出租房屋的社会主义改造》，载《党史文苑》2004年第12期。

[2]余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版。