积极推进城镇化释放内需潜力

马晓河

改革开放以来，我国经济连续33年获得了年均9.9%的高速增长速度。由此，我国GDP总量由1978年排位世界第十跃居到世界第二位，人均GNI已从低收入水平成功迈进中上等收入国家行列。中国之所以能在较短时间内取得如此巨大的发展成就，主要是依靠改革开放，从供给和需求两方面进行了战略性调整。

当前国内外发展环境正在发生转折性变化，这些变化对中国既有发展动力机制构成了严峻挑战。中国必须寻找新的增长源泉。今后一个时期，加快推进城镇化便是一个最好选择。

城镇化是新时期扩大内需的最佳途径

同工业化相比，城镇化在很大程度上可以创造需求，城镇发展从基础设施建设、公共服务体系构建和消费品市场扩张两方面都能带来巨量需求，大量消纳工业化产品。城镇化不仅仅表现为城镇空间的扩展，更重要的还表现为人口的集聚和城镇人口规模的扩大。大规模人口城镇化，会产生巨大的收入增长和消费转换效应。因为大量人口转为市民后，从买房、买家电、家具到吃穿用行，都直接或间接地带来了巨大的投资和消费需求。城镇化的实践经验表明，城镇化率每提高一个单位，能带来人均国民收入的明显增长，由此可显著提高国民的购买能力；同时，大量农民进城落户后，即使是收入水平不变，消费倾向和消费结构变化也会向有利于增加工业品消费需求方向转化。另外，从供给角度分析，城镇化还可以促进产业结构调整和升级。世界发达国家的城镇化经验表明，当一国的工业化达到一定阶段时，推进城镇化可以增加第三产业的就业弹性和就业规模，提高服务业在产业结构中的比重。即使是制造业结构转型和升级也离不开城镇化。一般而言，大部分技术创新活动都是在城镇开展和完成的，城镇为技术研发和推广提供了难得的支撑平台，是人力资本提高和知识积累的大熔炉，工业化推进到一定阶段后，产业结构调整和升级必须依赖城镇化的推进来完成。因此，当工业化到达一定阶段后，城镇化是调整经济结构、促进经济增长的新发动机。还需要强调的是，当一个经济体从中等收入向高收入阶段迈进过程中，构建以中等收入阶层为主体的橄榄型社会结构尤为重要，这一时期，城镇发展恰恰能为中等收入阶层集聚和成长提供主要空间，显然城镇化也是推动社会结构转型的动力来源。

为了测度中国城镇化对经济增长的影响程度，我们进行了模型分析，结果发现，城镇化率每提高1个百分点，按2010年价格计算的人均GDP增加670元。与此同时，我们还建立计量模型，对过去30多年中国城镇化与非农产业就业关系进行了分析，结果发现，第三产业就业比率对城镇化率的弹性为1.13，随着城镇化率的提高，第三产业就业比率以递增的速度增加，这反映了中国城镇化进程对扩大第三产业就业机会起着越来越重要的作用；第三产业就业人数与城镇化正相关关系，意味着城镇化率每提高1个百分点，第三产业就业人数增加663.84万人。但不同的是，第二产业就业比率对城镇化率的弹性较低，仅为0.34，随着城镇化率的提高，第二产业就业比率以递减的速度在增加。但是，值得注意的是，当一个经济体从中等收入阶段向高收入阶段迈进时，第二产业特别是制造业结构加速转换，会大大增加对邮电通讯、金融保险、物流、法律、会计、信息咨询、科研开发、新闻出版、广播电视等新兴服务业需求，这些新兴服务业的发展同样带来了就业的增加。

城镇化对转换结构、扩大内需、就业增加的作用分析，是在现有体制不变、人口向城镇集聚受到抑制情况下获得的，如果能打破现有城乡二元体制约束，人口向城镇集聚不再受到抑制，城镇化对我国经济增长的作用将更大。仅以城镇人口增长为例，参照2000-2010年10年间城镇化率平均每年增加1.37个百分点，如果“十二五”期间城镇化速度放慢到每年增加1个百分点，到2015年我国城镇化率可提高到55%，城镇人口可达到7.7亿人，比2010年增加10022万人。假定从2010年到2015年城镇居民人均可支配收入年均增长7%，届时城镇居民年人均可支配收入将达到26802元。按照2010年城镇居民平均70.5%的消费倾向计算，2015年城镇居民人均用于消费的支出为18895元。以此测算，到2015年因城镇人口增长可增加消费18940亿元。另外，城镇人口增长还需要增加基础设施建设和公共服务投入，根据以往大城市建设经验，城市每增加一个人口需要这两方面的投资成本约10万元，如果对物价指数变动和大中小城市差异同时不考虑，到2015年城镇增加10022万人，就需要10万亿元以上的基础设施建设和公共服务投资。这样，由于城镇人口增长，到2015年我国将会增加投资和消费11.9万亿元。同理，到2020年如果我国的城镇化率提高到60%，城镇人口将达到8.7亿人，比2010年增加20022万人。仍然设定城镇居民人均可支配收入年均增长7%，届时城镇居民年人均可支配收入将达到37591元。按照城镇居民平均70.5%的消费倾向测算，2020年城镇居民人均用于消费的支出为26502元，同2010年相比，届时因城镇人口增长可增加消费53062亿元，同时还需要增加基础设施建设和公共服务投资这两方面的投资成本约20万亿元。以此推算，到2020年我国城镇化率提高将会比2010年增加投资和消费25.3万亿元。

中国城镇化存在“虚高”成分

从世界各国发展实践看，工业化和城镇化的演进存在三种形态，第一种是工业化与城镇化同步发展形态，像美欧日等发达国家。这些国家在推进工业化过程中，城镇化与经济发展呈显著的正相关关系，工业化率与城镇化率是两条近似平行上升的曲线，比如英国1841-1931年间，工业化与城镇化相关系数为0.985，法国1886-1946年间为0.97，瑞典1870-1940年间为0.967，整个发达国家为0.997。在市场力量推动下，这些国家的人口向城镇集聚是持续不断和渐进式，城镇数量和城镇人口规模增长与经济发展阶段相适应，在低收入发展阶段，城镇人口比重低，在中等收入发展阶段，城镇人口比重上升加快，当进入高收入发展阶段，城镇化业已完成，城镇人口比重达到70%左右。第二种是城镇化快于工业化的发展形态，像拉美等国家。这些国家由于土地高度集中在少数人手中，同时农业又采取了一条资本密集型发展道路，由此造成了大量无地或少地的穷人，这些人大量流入城市，形成城市人口集聚过快、数量过多，与工业化发展严重脱节，造成城镇化超越经济发展阶段，缺乏产业发展的有力支撑，就业、居住、教育、水电路等基础设施和社会保障等问题突出，形成严重的“城市病”。过度城市化，不但造成城市发展缺乏经济支撑，政府没有能力为城镇居民提供基本公共服务，而且还导致城市发展过多的与产业发展争夺资源，从而影响工业化进程。第三种是工业化快于城镇化的发展形态，最典型的是中国。政府为了优先推进工业化，同时又避免“城市病”发生，利用行政力量限制城镇化的发展，采取种种措施将大量公共资源用于工业化方面，同时又通过城乡二元体制限制农村人口向城镇流动，导致城镇化长期落后于工业化。例如1980年世界城镇化水平为42.2%，发达国家70.2%，发展中国家29.2%，而中国仅为19.4%。改革开放以来，尽管我国对限制城镇化发展的体制和政策进行了改革和调整，城镇化水平也有了明显提高，但优先支持工业化的体制格局并没有发生根本性变化，城镇化滞后于工业化一直存在于经济发展过程中。到2010年，用人均国民收入水平衡量，我国经济发展已经处于中上等收入国家水平，人均国内生产总值达到4396美元，但用城镇化率衡量，我国城镇人口占全社会人口比重只有49.95%，还处于中等收入国家水平，很显然，我国的城镇化已经明显滞后于工业化。

即使是这样的城镇化水平，我国城镇人口占总人口的比重仍然存在很大的“虚高”成分，一是农村地区“被城镇化”。20世纪90年代我国许多地、县改为市后，将大量周边农村划为市区，同时大中城市为了实现城市空间扩张，也将大量郊区县归并为市区，但这些被划归为市区的农村，有相当部分并没有实现城镇化，这里的基础设施和公共服务依然是“农村”水平，农民的生活消费方式也没有发生实质转变。二是农村人口“被市民化”。按照统计局统计口径，2011年我国城镇人口已达69079万人，但实际享受城镇化制度安排的人口要远远低于该数据。因为，在现有体制下，我国在25278万个农民工中，有15863万人在城镇打工，由于户籍限制，他们既无法真正享受城镇化成果，又被统计为城镇人口。如果仅仅扣掉进城务工农民人口数，我国的城镇化率就会下降到39.5%，远远低于中下收入国家水平。实际上，这两类人口被统计为城镇人口并没有带来真正的需求增长，因为我国城镇的基础设施和公共服务体系建设是很少考虑农民工进城因素的，同时进城农民工的消费结构也无大的变化。仅以消费为例，2011年城乡居民年均消费分别为15160.9元、5221.1元，两者相差近一万元。如果通过体制改革，能将进城农民工30%转化为市民，将会带来5000多亿的消费增加额，这还不包括农民转市民带来的公共投资需求的增加。很显然，与经济发展阶段相比较，中国的城镇化不是超前了，而是大大的落后了。今后，要想扩大内需，就必须加快推进城镇化。如果我们能够较好地协调工业化与城镇化的关系，把城镇化落后于经济发展水平的这一课及时补上，我国将会通过投资、消费以及产业结构升级释放出巨大的内需增长潜力。

必须通过体制改革加快推进城镇化

释放城镇化的内需潜力，让城镇化成为未来中国经济增长的新动力，必须加快体制改革，进一步清除阻碍中国城镇化的制度障碍和不合理的政策安排。

第一，协调工业化与城镇化的关系，将城镇发展放在优先的位置。基于我国出现的产能过剩矛盾，今后一个时期，各级地方政府应停止规划和建设新的园区，产业发展和结构升级应以挖掘现有园区空间潜力为主，将更多的资源特别是公共资源用于城镇发展方面，以增强城镇承载和集聚人口的能力。同时，应采取新的激励政策，引导和支持社会资本向城镇基础设施、公共服务投资。因此，应改革干部考核机制，将一个地区的城镇化率以及城镇公共基础设施和公共服务作为重要考核指标。鼓励各级政府围绕农民转市民、人口流动，加强基础设施建设、公共服务体系构建等方面，积极健康地推进城镇发展。

第二，通过培育和发展能辐射全国性的重点城市群体系，加快推进城镇化进程。与美欧发达国家相比，我国人多地少，用于推进城镇化的土地资源极为稀缺，这种国情就要求我们必须以集约化的方式推进城镇化，实现城镇的绿色、低碳、节约发展。当前和今后一段时间内，我国已经到了以培育和发展城市群推进城镇化的阶段。从现在起，就应该以大城市为依托，以中等城市为重点，在全国初步形成若干个辐射带动作用强的城市群，完善基础设施建设和公共服务体系，打破区域壁垒和行政割据，促进人流、物流、资金流和信息流等无障碍高效流动，形成区域内和区域外相衔接的一体化市场。在培育和发展城市群的同时，也要加快建设区域性中心城市。今后，应该把距离城市群较远，无法受到城市群辐射和带动作用的地级城市以及腹地较大、人口较多的县级市培育和发展成区域中心城市，强化这些城市的功能建设，健全公共服务体系，逐渐降低乃至取消外来人口进入门槛，科学建设产业园区，不断增强这些城市的人口吸纳能力和产业集聚能力。另外，还要关注小城镇的发展，科学协调大中小城市之间的关系，对于无法与城市群或区域性中心城市形成关联发展的小城镇，各级政府要给予特殊扶持政策，给予他们更多的发展权力，给他们配置更多的公共资源，支持这些小城镇像大中城市一样发展，一样对外来人口有吸引力。

第三，改革城乡二元体制，从限制农民进城转向鼓励支持农民进城。从长期目标看，我国要城镇化深度推进，就必须彻底改革城乡二元体制，将城乡隔离的二元户籍制度一元化，并使城乡公共服务均等化。具体思路是要建立全国统一、开放的人口管理机制，构建有利于人口迁徙的可转移接续的社会保障体系，促进农民工身份转换。从近期看，中小城市（镇）应加快户籍制度改革步伐，放开农民工进城落户的政策条件；大城市也要积极创造条件，不断放宽户口准入制度，允许有固定住所、稳定职业、稳定收入来源的农民工转为市民。同时，要改革社会公共服务与户口挂钩的制度，废除针对农民工的歧视性体制安排，在加强建立农民工社会保障、社会救助等制度的基础上，实现城乡居民在劳动就业、基础教育、公共卫生、社会养老、住房保障等方面的公平对接，最终实现城乡居民在社会保障和公共服务方面的均等化和一体化。

第四，为了提高农民转化为市民的能力，应积极推进土地制度的市场化改革。应改革土地征占用办法，在严格界定公益性和非公益性用地界限、不断缩小公益性征地范围的同时，不同类型的土地交易都应按市场规则进行。要将农民逐渐培育为土地市场交易主体，积极探讨农村集体建设用地直接参与土地市场交易的办法。不管何种类型的土地交易产生的收益必须大部分归农民享有。要将土地补偿与农民享受社会保障脱钩，享受基本社会保障是农民基本的权益，与土地是否交易无关。进一步完善土地流转政策，按照依法自愿有偿原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。应积极探索耕地、草地承包经营权的抵押办法，允许承包经营权进行抵押。改革农村宅基地制度，在对农民实行“一户一宅”政策基础上，可考虑从法律上实行农村宅基地交易市场化，允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等。进一步规范各级政府在土地交易中的行为，从法律上限制各级政府“借地生财”，从体制和政策安排上切断各级地方政府与土地收益之间的不正当联系。在土地市场化过程中，政府不应替代市场也不应包办市场，对土地市场的干预要有边界，其作用是健全土地法规，支持发育中介组织，加强监督和监管，维护土地市场的公正和公平性。

第五，转变城镇发展模式，促进城镇发展在集聚人口方面的效应最大化。首先要从“以大管小”转向以大带小。今后，要通过改革不断弱化城市行政级别，将公共资源和公共权力均衡用于不同规模的城镇发展方面，特别在资金配置、行政许可、土地占用、财税政策、金融信贷、进出口、吸引外来资本、基础设施建设等方面，要考虑和照顾中小城市（镇）的发展需要。今后，我国大中小城市（镇）之间，在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面，应进行统一规划，科学建设。大城市要打破行政壁垒，按照区域一体化和发展城市群的思路，将基础设施和公共服务不断向周边中小城市（镇）延伸，形成以大带小的效应。同时中小城市（镇）要在基础设施建设、公共服务体系构建、产业布局等方面，积极与大城市实现对接，在区域空间上与大城市形成梯级功能结构，为人口迁徙和产业转移创造条件。

（作者：国家发展和改革委员会宏观经济研究院副院长）

责任编辑：沈 聪